Территории общего пользования

 Требование об обеспечении земельного участка доступом к землям общего пользования

Е.В. Булдаева начальник отдела государственного земельного надзора Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Республике Бурятии (г. Улан-Удэ)

Екатерина Владимировна Булдаева, evbouldaeva@yandex.ru

Общие требования к образуемым земельным участкам установлены статьей 11.9 Земельного кодекса Российской Федерации (далее — ЗК РФ), которую можно назвать систематизирующей, поскольку ее нормы в основном имеют отсылочный характер.

Так, порядок установления предельных размеров регулируется Градостроительным кодексом Российской Федерации, иными нормативными правовыми актами. Запрет на пересечение с объектами землеустройства, указанный в статье 11.9 ЗК РФ, дублирует статью 83 ЗК РФ. При этом статьей 11.9 ЗК РФ не установлено требование об обеспечении образуемого земельного участка доступом к землям общего пользования.

В то же время наличие доступа определяет возможность использования любого земельного участка, а то, каким образом (с какой стороны) доступ организован, определяет план застройки земельного участка. Грамотное расположение дорог, проездов, определение достаточной нагрузки (предельное количество земельных участков) на участок дороги определяют удобство и благополучие населенного пункта.

Статьей 22 Федерального закона от 13 июля 2015 года № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» (далее — Закон № 218-ФЗ) установлено, что в графической части межевого плана указывается доступ к образуемым или из-

мененным земельным участкам (проход или проезд от земельных участков общего пользования) в том числе посредством установления сервитута. Пунктом 26 части 1 статьи 26 Закона № 218-ФЗ предусмотрено, что отсутствие доступа к образуемому или изменяемому земельному участку является основанием для приостановления государственного кадастрового учета.

Под доступом к земельным участкам в соответствии со статьями 22 и 26 Закона № 218-ФЗ понимается наличие прохода или проезда от земельных участков общего пользования. При этом земельным законодательством не уточняется, в каком случае достаточно обеспечение прохода, а в каком необходимо обеспечение проезда к землям общего пользования.

Так, судебная коллегия Самарского областного суда пришла к выводу о том, что требования истцов о предоставлении им проезда на свой земельный участок на законе не основаны, поскольку доступ к земельному участку обеспечивается и наличием прохода, который занимает значительно меньшую часть чужого земельного участка, чем проезд. При этом в обоснование своих выводов суд указал, что доказательств необходимости пожарного проезда (заключение МСЧ о необходимости пожарного проезда) не представлено; в градостроительной документации спорный проезд не предусмотрен (см. ).

До принятия Федерального закона от 24 июля 2007 года № 221-ФЗ «О государ-

ственном кадастре недвижимости» порядок образования земельных участков регулировался подзаконными нормативными правовыми актами, в том числе Методическими рекомендациями по проведению землеустройства при образовании новых и упорядочении существующих объектов землеустройства (далее — Методические рекомендации). Согласно подпункту 4 пункта 7.5 Методических рекомендаций земельный участок в зависимости от целевого назначения и разрешенного использования в обязательном порядке обеспечивается доступом в виде прохода (шириной не менее 1 метра) или проезда (шириной не менее 3,5 метра). Земельный участок, на котором имеются капитальные строения или право на их возведение, обеспечивается проездом. Доступ к участку обеспечивается как за счет земель общего пользования, так и за счет территории иных земельных участков посредством установления частного сервитута.

Как тогда, так и сейчас более детальные требования к ширине проезда в зависимости от вида разрешенного использования земельного участка установлены СНИП 2.07.01-89 «Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений» .

Думается, что общее правило, которое было закреплено в пункте 4 пункта 7.5 Методических рекомендаций, необходимо закрепить в статье 11.9 ЗК РФ.

Правила обеспечения доступом образуемых земельных участков к землям общего пользования регламентированы в большей степени подзаконным нормативным правовым актом — приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 8 декабря 2015 года № 921 «Об утверждении формы и состава сведений межевого плана, требований к его подготовке» (далее — Требования к межевому плану). В соответствии с утвержденной формой межевого плана при образовании (изменении) земельных участков обязательно указываются сведения об обеспечении досту-

па (прохода или проезда от земель общего пользования, земельных участков общего пользования, территории общего пользования) к образуемым или измененным земельным участкам. Единственный случай, когда сведения об обеспечении доступа не указываются в межевом плане, это когда образуемый земельный участок является земельным участком общего пользования (п. 55 Требований к межевому плану).

В каждом положении Требований к межевому плану, касающемся обеспечения доступа, перечисляются все три возможных варианта используемой терминологии (земли общего пользования, земельные участки общего пользования, территории общего пользования), что не отвечает принципам законодательной экономии, затрудняет восприятие информации. Отсутствие единой терминологии создает путаницу. Так, законом № 218-ФЗ в положениях об обеспечении доступа к земельным участкам используется термин «земельные участки общего пользования». И если буквально толковать нормы статей 22 и 25 этого закона, то получается, что обеспечение доступа к землям (территориям) общего пользования, предусмотренное Требованиями к межевому плану, не отвечает требованиям статьи 22 и является основанием для приостановления государственного кадастрового учета в соответствии со статьей 25 Закона № 218-ФЗ.

Представляется, что должен быть один обобщающий термин — «земли общего пользования». При этом под землями понимается не только совокупность земельных участков, но и земли, на которых не сформированы земельные участки (земли не-разграниченной государственной собственности).

Согласно пунктам 55, 56 и 105 Требований к межевому плану обеспечение доступа образуемого земельного участка к землям общего пользования возможно следующими способами:

1) непосредственный доступ к землям (территориям) общего пользования. В этом

случае в сведениях межевого плана об обеспечении доступа к земельному участку указывают словосочетания «земли общего пользования» или «территория общего пользования»;

2) непосредственный доступ к земельным участкам общего пользования. В этом случае указывается кадастровый номер или обозначение земельного участка и словосочетания «земельный участок общего пользования» или «расположен в границах территории общего пользования»;

3) доступ к землям (земельным участкам, территориям) общего пользования через смежные земельные участки. В этом случае указывается кадастровый номер или обозначение земельного участка, посредством которого обеспечивается доступ;

4) доступ к землям (земельным участкам, территориям) общего пользования посредством зоны с особыми условиями использования (например охранной зоны). В этом случае в межевом плане указывается: «доступ обеспечен посредством зоны (указывается наименование зоны, ее индивидуальное обозначение (например, вид, тип, номер, индекс)». Также указывается основание установления зоны (реквизит акта органа государственной власти, органа местного самоуправления либо, если зона установлена в силу закона, — реквизиты соответствующего законодательного акта). При этом, если соответствующая зона не имеет непосредственного доступа к землям (земельным участкам, территориям) общего пользования, то дополнительно приводятся обозначение или кадастровый номер земельного участка, обеспечивающего такой доступ.

Надо отметить, что в ранее принятых редакциях Требований к межевому плану четвертый способ обеспечения доступа к земельным участкам не указывался. Смысл указанной нормы не совсем понятен. Территория зоны с особыми условиями использования не может быть отнесена к землям общего пользования, так как в ее границах, как правило, расположены земельные

участки с иными видами разрешенного использования, не предполагающими общего пользования. Получается, что можно организовать проезд через чужой незастроенный земельный участок, который относится, например, к охранной зоне, и указать в межевом плане, что доступ обеспечен посредством зоны. Формально требования к межевому плану будут соблюдены. Учитывая, что это самостоятельный способ обеспечения доступа, требования о наличии соглашения либо правового акта не предусмотрены.

Основной проблемой обеспечения доступа к земельным участкам является, как уже указывалось, отсутствие единой терминологии и однозначного понимания, в отношении земель общего пользования. О понятии «земли общего пользования» упоминается в трех кодифицированных федеральных законах и во всех с разной терминологией и в разном значении.

Так, статья 262 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее — ГК РФ) называется «Земельные участки общего пользования. Доступ на земельный участок». Определения указанных понятий в этой статья не содержатся. Согласно ее содержанию граждане имеют право свободно, без каких-либо разрешений находиться на незакрытых для общего доступа земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и использовать имеющиеся на этих участках природные объекты в пределах, допускаемых законом и иными правовыми актами, а также собственником соответствующего земельного участка.

Из приведенного положения следует, что земельные участки общего пользования -это все незакрытые для общего доступа земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности. При этом пока доступ к земельному участку открыт, — это земельный участок общего пользования, как только доступ будет закрыт, этот статус утрачивается. Соответственно, может закрыться доступ и

к другим смежным земельным участкам. В этом случае гарантий обеспеченности доступа у собственников таких земельных участков нет.

В статье 39.11 ЗК РФ используются понятия и «земельные участки общего пользования», и «земли общего пользования», и «территории общего пользования», однако определения указанных понятий не приведены, указан лишь примерный перечень объектов, которые могут быть размещены на таких земельных участках.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

В соответствии с пунктом 12 статьи 85 ЗК РФ к земельным участкам общего пользования отнесены участки, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами. Нормой пункта 12 статьи 85 ЗК РФ установлено правило: земельные участки общего пользования не подлежат приватизации.

Представляется спорным отнесение к землям общего пользования только тех земель, которые находятся в государственной или муниципальной собственности. Так, в случае установления публичного сервитута для прохода или проезда через земельный участок, находящийся в частной собственности, думается, он приобретает статус земель общего пользования. Другим примером могут служить дороги, проезды в дачных, садоводческих товариществах. Земельные участки, на которых размещены дороги, проезды, принадлежат либо товариществу, либо членам товарищества. Возможность нахождения земель общего пользования в частной собственности не вполне сочетается с требованиями статей 262 ГК РФ и 85 ЗК РФ.

В Градостроительном кодексе Российской Федерации (далее — ГрК РФ) дается определение территориям общего пользования. В соответствии с пунктом 12 статьи 1 ГрК РФ территории общего пользования -это территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, на-

бережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары). Перечень объектов, которыми могут быть заняты территории общего пользования, почти такой же, как в статье 85 ЗК РФ (6 идентичных объектов). Не указаны лишь автомобильные дороги, водные объекты, пляжи. Перечень, указанный в ГрК РФ, дополнен территорией береговой полосы водных объектов общего пользования.

В письме Министерства экономического развития Российской Федерации от 3 ноября 2011 года № д23-4580 в отношении земель общего пользования приводится определение из ГрК РФ, а также указано, что к таким землям в соответствии с частью 1 статьи 11 Лесного кодекса Российской Федерации относятся все земли лесного фонда.

В определении, закрепленном статьей 1 ГрК РФ, можно выделить два признака:

1) по кругу лиц (таким объектом пользуется неограниченный круг лиц);

2) пользование осуществляется беспрепятственно.

Представляется, что приведенные признаки не дают гарантий собственнику образованного земельного участка в сохранении постоянногом статуса таких земель.

На практике все земли, находящиеся в неразграниченной государственной собственности, земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, свободные от застройки, воспринимаются как земли общего пользования. Формально они отвечают установленному требованию — открыты для пользования неограниченным кругом лиц. На месте незастроенных земельных участков, неразграниченных земель стихийно образуются дороги, проезды. Впоследствии на месте таких дорог и проездов формируются земельные участки, и начинаются проблемы с обеспечением доступа. Правовые акты органов местного самоуправления об обеспечении доступа не всегда принимаются. При отсутствии правового акта органа местного самоуправления об обеспечении

доступа к земельному участку невозможно предъявить претензии к органу местного самоуправления в случае, если доступ к земельным участкам будет закрыт.

Дело в том, что при обеспечении доступа непосредственно к землям, доступным на момент образования земельного участка для общего пользования, никаких ограничений на эти земли не возникает. Специального правового акта об установлении доступа в этом случае орган кадастрового учета не требует.

А.А. Ушакова в своей диссертации предлагает использовать термин «земли, доступные для общего пользования». При этом земли общего пользования предлагается считать подвидом земель, доступных для общего пользования. Отличительной чертой земель общего пользования должно быть то, что они призваны обеспечить функционирование и развитие территории населенного пункта как сложного территориального образования. Соответственно, для придания им такого статуса необходимо решение уполномоченного органа местного самоуправления, оформленное в установленном законом порядке.

Учитывая изложенное, предлагаем следующее определение понятия: земли общего пользования — это земельные участки, территории, предназначенные в соответствии с документами о планировке территории для использования неограниченным кругом лиц для прохода, проезда, а также отдыха.

Вопрос об организации проездов, проходов должен решаться при утверждении проектов планировки территории. Границы земель общего пользования должны определяться красными линиями. Проекты планировки предусмотрены далеко не для всех земель. Например, в городе Улан-Удэ только для 54 процентов территории существуют проекты планировки. Вне границ населенных пунктов проекты планировки вообще не предусмотрены.

Земельные участки общего пользования, как правило, образуются в последнюю

очередь. Орган кадастрового учета не имеет возможности проверить информацию, предоставленнную кадастровым инженером, если в межевом плане указано, что доступ обеспечен непосредственно к землям общего пользования.

В процедуре образования земельных участков альтернативой документам о планировке территории стала схема расположения земельного участка (до 2008 года — проект границ земельного участка). Если документы о планировке территории — это вариант системного образования земельных участков, то схема расположения границ земельного участка — это вариант точечного, единичного образования земельного участка (см. ). Сведения об обеспечении земельного участка доступом к землям общего пользования не отражаются в утвержденных схемах расположения земельного участка.

Кадастровый инженер может обосновать свои действия положениями статьи 262 ГК РФ и указать, что доступ на смежный земельный участок не был закрыт на момент проведения кадастровых работ, соответственно, участок был территорией общего пользования.

Кроме того, длительное время отсутствовало правило о соответствии схемы утвержденным проектам планировки. Нередко образование земельных участков осуществлялось без учета указанных документов.

Согласно первому способу обеспечения доступа непосредственно к землям общего пользования, указанному в Требованиях к межевому плану, под такими землями понимаются территории, на которых не сформированы земельные участки (земли неразграниченной государственной собственности). В этом случае достаточно указать в межевом плане, что одна из границ земельного участка является смежной с землями общего пользования. На практике нередко кадастровый инженер указывает такую информацию исходя из ситуации на месте, а не на основании документов о планировке территории.

Отдельно следует рассмотреть вопрос об обеспечении доступа через смежные земельные участки.

Такие сведения должны включаться в межевой план на основании договоров или соглашений, заключенных между собственниками земельных участков либо лицами, которым такие земельные участки предоставлены на праве пожизненного наследуемого владения или праве постоянного (бессрочного) пользования. Копии таких документов включаются в Приложение к межевому плану.

В соответствии со статьей 39.24 ЗК РФ соглашение об установлении сервитута в отношении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, также может заключить арендатор и землепользователь, которому земельный участок предоставлен на праве безвозмездного пользования, если срок договора превышает 1 год.

Согласно Требованиям к межевому плану, в случае если исходный (измененный) земельный участок находится в государственной или муниципальной собственности или земельный участок образуется из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, либо смежный земельный участок, посредством которого обеспечивается доступ к землям общего пользования, находится в государственной или муниципальной собственности, сведения об обеспечении образуемых (измененных) земельных участков доступом в межевой план вносятся на основании соответствующего акта органа государственной власти или органа местного самоуправления (например утвержденных в установленном порядке схем расположения земельного участка или земельных участков на кадастровых планах территорий, проектов границ земельных участков, уведомления о возможности заключения соглашения об установлении сервитута, предложения о заключении сервитута в иных границах с приложением схемы границ сервитута на кадастровом плане терри-

тории, актов об установлении сервитутов). Копии таких документов включаются в Приложение к межевому плану.

Указанным положением в отношении земель и земельных участков, находящихся в государственной собственности, установлено исключение. Если по общему правилу необходим договор или соглашение о сервитуте, то в отношении земель и земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, достаточно уведомления о возможности заключения соглашения об установлении сервитута или предложения о заключении такого соглашения. Представляется спорным возможность трактовки таких документов как правовых актов об обеспечении доступа. Нередко таким правовым актом заменяют соглашение об установлении сервитута.

Правовое значение решения органа местного самоуправления об обеспечении доступа земельного участка к землям общего пользования не всегда однозначно.

Так, при возникновении спора суд отклоняет доводы о том, что спорный проезд был установлен ранее на основании решения органа местного самоуправления, и указывает на то, что никаких обременений в договоре купли-продажи не указано, в ЕГРП не зарегистрировано, соответственно, не имеется (см. ). Как правило, вопрос об обеспечении доступа на земельный участок остается на усмотрение кадастрового инженера, который проводит кадастровые работы по образованию земельного участка.

Представляется, что правовой акт органа местного самоуправления об обеспечении доступа должен приниматься во всех случаях. При принятии решения не только подтверждаются статус земель общего пользования, соответствие проекту планировки территории, но и определяется возможность использования территории для проезда и нагрузка на проезжую часть.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Так, например, законодательством Швеции требование об обеспечении доступа закреплено в Земельном кодексе, согласно статье 4 которого, если формирование объ-

екта недвижимости требует обеспечения нового выхода на публичную дорогу или использования иных существующих выходов, формирование объекта недвижимости не может иметь место без исключительных причин.

Существует еще один проблемный вопрос.

В случае если образуемый (измененный) земельный участок и земельный участок, посредством которого обеспечивается доступ к землям общего пользования, принадлежат на праве собственности одному лицу, то для включения в межевой план сведений об обеспечении такого образуемого (измененного) земельного участка доступом наличие указанных договоров либо соглашений не требуется.

Между тем на практике нередко возникает следующая ситуация: собственник земельного участка осуществляет раздел принадлежащего ему земельного участка, продает земельные участки разным людям, а впоследствии оказывается, что один из образованных земельных участков к землям общего пользования доступом не обеспечен. Собственники такого земельного участка нередко обращаются с требованиями к владельцам других смежных земельных участков об установлении сервитута. Судебная практика исходит из того, что при разделе земельного участка добросовестный землевладелец обязан предусмотреть проезд к вновь образованным земельным участкам. Соответственно, покупателю земельного участка надлежит восстанавливать нарушенное право посредством заявления соответствующего иска к продавцу (см. постановление Президиума Московского областного суда от 17 декабря 2014 года № 678 по иску об установлении сервитута).

Представляется, что проблема заключается в несовершенстве института частного сервитута. Срочный и договорный характер правоотношений, возникающих из соглашения об установлении сервитута, не позволяет закрепить доступ к земельному

участку на относительно постоянной основе. Может быть так, что сегодня у двух земельных участков один собственник, поэтому установление сервитута не требуется, на следующий день появляются другие собственники земельных участков, а земельный участок не обеспечен доступом. Доступ к земельному участку должен быть относительно постоянной, неизменяемой характеристикой земельного участка.

Например, в Швеции решение об установлении сервитута принимает кадастровый инженер, он же определяет, на какую часть земельного участка сервитут распространяется, и сумму, на которую снижается стоимость обременяемого земельного участка. Эта сумма выплачивается единовременно. Сервитут принадлежит не конкретному владельцу, а земельному участку. При переходе права собственности сервитут сохраняется.

Исходя из изложенного полагаем необходимым внести в законодательство следующие изменения:

1) закрепить в статье 11.9 Земельного кодекса Российской Федерации требование об обеспечении доступа, поскольку оно является необходимым и общим в отношении всех земельных участков;

2) уточнить понятие «доступ к землям общего пользования»;

3) установить минимальные размеры прохода и проезда;

4) в статье 226 Гражданского кодекса Российской Федерации закрепить определение понятия «земли общего пользования»;

5) исключить пункт Требований к межевому плану о возможности обеспечения доступа посредством зоны с особыми условиями использования;

6)закрепить требование об обязательном принятии правового акта органа местного самоуправления об обеспечении доступа земельного участка к землям общего пользования;

7) ввести норму об установлении сервитута на этапе образования земельного

участка на основании решения кадастрового инженера.

ЛИТЕРАТУРА И ИНФОРМАЦИОННЫЕ

ИСТОЧНИКИ

1. Земельный кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 25 октября 2001 года № 136-Ф3.

2. О государственной регистрации недвижимости : Федеральный закон от 1 3 июля 2015 года № 218-ФЗ.

3. Методические рекомендации по проведению землеустройства при образовании новых и упорядочении существующих объектов землеустройства. URL: http:// www.consultant.ru/document/cons_doc_ LAW_128653/

4. Об утверждении формы и состава сведений межевого плана, требований к его подготовке : приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 8 декабря 2015 года № 921.

5. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) : Федеральный закон от 30 ноября 1994 года № 51-ФЗ.

6. Градостроительный кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 29 декабря 2004 года № 90-ФЗ.

7. Ушакова А. А. Правовой режим земель общего пользования в составе земель на-

селенных пунктов : дис. … канд. юрид. наук. М., 2015.

9. Справка по результатам обобщения судебной практики рассмотрения судами Самарской области гражданских дел, связанных с установлением сервитута на земельные участки. URL: http://oblsud. sam.sudrf.ru/modules.php?name=docum_ sud&id=377 (дата обращения: 5 июля 2017 года).

10. Строительные нормы и правила СНиП 2.07.01-89 «Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений» : постановление Государственного строительного комитета СССР от 16 мая 1989 года № 78.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

11. Письмо Министерства экономического развития Российской Федерации от 3 ноября 2011 года № д23-4580.

12. Постановление Президиума Московского областного суда от 17 декабря 2014 года № 678.

МЕЖДУНАРОДНАЯ АКАДЕМИЯ ОЦЕНКИ И КОНСАЛТИНГА

предлагает квалифицированные услуги по оценке следующих объектов:

• предприятий, бизнеса;

• пакетов акций, облигаций;

• активов предприятий, созданных на основе франчайзинга;

• инвестиционных проектов;

• дебиторской задолженности;

• недвижимого имущества (незавершенных строительных объектов, земельных участков и т.д.);

• машин, оборудования и транспортных средств;

• интеллектуальной собственности (патентов, товарных знаков и т.д.);

• ювелирных изделий и драгоценных камней, антиквариата

УЧЕНЫЕ ЗАПИСКИ КАЗАНСКОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УНИВЕРСИТЕТА Том 152, кн. 4 Гуманитарные науки 2010

УДК 349.414

ПОНЯТИЕ ЗЕМЕЛЬ ОБЩЕГО ПОЛЬЗОВАНИЯ И ИХ ПРАВОВОЙ РЕЖИМ

З. Ф. Сафин, Э. Ф. Нигматуллина Аннотация

В статье раскрывается понятие земель общего пользования и анализируются некоторые теоретические и практические вопросы, связанные с правовым режимом их использования.

Ключевые слова: градостроительные регламенты, земельный участок, зона, красные линии, населенный пункт, общее пользование, приватизация, правовой режим, территориальное зонирование, территория.

Исследованию понятия земель общего пользования и их правового режима в юридической литературе уделено мало внимания. В основном эти вопросы подвергаются краткому освещению в учебной литературе по земельному праву в разделах, посвященных землям городов и иных населенных пунктов1. Между тем с теоретической и практической точек зрения правовой режим земель общего пользования современных городов и иных населенных пунктов уже давно должен был стать предметом самостоятельного изучения. Существует также необходимость в формулировке более честного и единообразного определения понятия этих земель.

В Земельном кодексе Российской Федерации (далее — ЗК РФ) земли общего пользования в качестве самостоятельной категории либо в качестве самостоятельной территориальной зоны не выделяются. В ЗК РФ о них упоминается лишь в главе XV «Земли населенных пунктов». В соответствии со ст. 85 ЗК РФ земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации.

Помимо ЗК РФ о землях общего пользования говорится еще в двух федеральных законах: Градостроительном кодексе Российской Федерации (далее — ГрК РФ) и Федеральном законе от 21 декабря 2001 г. № 138-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» (далее -Закон о приватизации).

Согласно п. 12 ст. 1 ГрК РФ территории общего пользования — это территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том

1 См. .

числе площади, улицы, проезды, набережные, скверы, бульвары). Границы территорий общего пользования обозначаются красными линиями (п. 11 ст. 1 ГрК РФ).

Как видно, в зависимости от предмета регулирования и отраслевой принадлежности в законах земли общего пользования называются по-разному. В ЗК РФ это земельные участки общего пользования, в Гр.К РФ — территории общего пользования, а в Законе о приватизации — земли общего пользования. Земельные участки, находящиеся в их составе, не могут быть отчуждены.

Между тем ЗК РФ понятию земельного участка придает несколько иной смысл. Земельным участком является часть земной поверхности, границы которой определены в соответствии с федеральными законами. Основным среди них, безусловно, является Федеральный закон от 27 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» . В соответствии с этим законом объектами кадастрового учета являются сведения об учтенном недвижимом имуществе, а также сведения о прохождении Государственной границы Российской Федерации, о границах между субъектами Российской Федерации, границах муниципальных образований, границах населенных пунктов, о территориальных зонах и зонах с особыми условиями использования территорий. Земельный участок, как недвижимое имущество, также является объектом кадастрового учета.

Понятие «граница земельного участка» в действующих законах не раскрывается1 . На определенных этапах регулирования земельных отношений это понятие давалось лишь на уровне нормативных актов субъектов Российской Федерации. Так, Временным положением о регистрации и оформлении документов о правах на земельные участки и прочно связанную с ними недвижимость в г. Санкт-Петербурге, утвержденным Комитетом по земельным ресурсам г. Санкт-Петербурга от 29 декабря 1994 г. № 87, под границей земельного участка понимался замкнутый контур, территориально ограничивающий земельный участок, состоящий из определенных в установленном порядке линий между межевыми знаками.

Границы земель общего пользования обозначаются красными линиями независимо от того, сформированы на них отдельные земельные участки или нет. Сами же земли общего пользования кадастровому учету не подлежат. Вряд ли правильно называть эти земли территориями общего пользования. Это приводит на практике к смешению их с понятием «территориальные зоны». Земли общего пользования сами могут включаться в состав различных территориальных зон. Поэтому в федеральных законах необходимо закрепить единый термин «земли общего пользования».

1 В мировой практике существуют различные подходы к тому, что понимается под физической сущностью границы. Германская традиция в этом вопросе состоит в том, что граница трактуется как линия бесконечно малой толщины. В Англии практикуется концепция «Общей границы», то есть границы, отмеченной, например, канавой, межевой стеной или живой изгородью.

На основании норм действующего законодательства можно выделить основные признаки, характеризующие земли общего пользования и их правовой режим:

1) земли общего пользования располагаются в границах земель городов и иных населенных пунктов и включаются в состав различных территориальных зон;

2) границы земель общего пользования непосредственно обозначаются красными линиями;

3) они служат публичным интересам и выполняют социально-экономические, социально-бытовые, рекреационные и культурно-оздоровительные функции, поэтому ими пользуется неопределенный круг лиц;

4) они находятся в муниципальной или государственной собственности.

Указанные признаки существуют в единстве. Отсутствие хотя бы одного из

признаков лишает соответствующие земли правового режима земель общего пользования. По этим признакам земли общего пользования необходимо отличать также от аналогичных земельных участков, расположенных на территориях садоводческих некоммерческих объединений, участков, находящихся в составе общего имущества товариществ собственников жилья, участков, где установлен публичный сервитут. Последние, предназначаясь, по сути, для удовлетворения публичных интересов, в конечном итоге подчиняются иному правовому режиму.

Исходя из сказанного можно сформулировать следующее определение понятия земель общего пользования. Земли общего пользования представляют собой земли, расположенные в пределах границ земель городов и иных населенных пунктов в составе различных территориальных зон и обозначенные красными линиями, находящиеся в муниципальной либо государственной собственности, используемые в целях удовлетворения публичных интересов в соответствии с функциональным назначением этих земель.

Приведенное определение, на наш взгляд, дает возможность для более подробного анализа правового режима земель общего пользования, под которым прежде всего понимается совокупность правил их использования. Наиболее общие правила, содержащиеся в нормах соответствующих федеральных законов, нами уже были показаны. Основное правило — это подчинение их правового режима удовлетворению публичных интересов, а через них — и личного интереса. Соблюдая это правило, муниципальные образования могут разработать и принять соответствующие нормативные акты, конкретизирующие правила использования земель общего пользования.

Поэтому в ряде областей и краев РФ были приняты нормативно-правовые акты, регламентирующие некоторые отношения по поводу земель общего пользования. Так, например, в г. Свободном действует Порядок использования земель общего пользования. В г. Воронеже принято положение о порядке оформления разрешительной документации на установку и эксплуатацию временных металлических гаражей на землях общего пользования. В г. Челябинске правовой режим использования земель общего пользования подробно регламентирован в Правилах застройки и землепользования в г. Челябинске.

В соответствии с этими Правилами под городскими землями общего пользования понимаются земли, предназначенные для развития муниципальной инфра-

структуры и удовлетворения культурно-бытовых потребностей населения, а также земли, отведенные во временное использование для установки на них некапитальных зданий и сооружений .

К перечню видов городских земель общего пользования отнесены:

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

1) лесопарки, парки, скверы, бульвары, водоемы, пляжи и другие территории культурно-бытового назначения;

2) площади, дороги, улицы, проезды, набережные, полигоны, кладбища1 и другие территории, предназначенные для развития муниципальной инфраструктуры;

3) свободные от застройки городские территории, являющиеся, в соответствии с градостроительной документацией, вышеперечисленными землями общего пользования;

4) земли, отведенные во временное использование для размещения на них некапитальных зданий и сооружений;

5) застроенные или частично застроенные городские территории, являющиеся, в соответствии с градостроительной документацией, вышеперечисленными землями общего пользования;

6) территории, функционально существующие как земли общего пользования (площади, дороги, скверы и т. п.), под которыми или над которыми располагаются капитальные сооружения (п. 3.1 Правил).

Подобная практика регулирования сложилась не случайно. Она продиктована отсутствием легального (законодательного) определения понятия земель общего пользования и их перечня.

Как уже было отмечено, ЗК РФ не предусматривает выделение земель общего пользования в отдельные территориальные зоны. Они могут включаться в одну или несколько территориальных зон. Вместе с тем в соответствии с п. 2

ч. 4 ст. 36 ГрК РФ на земельные участки в границах территорий общего пользования градостроительный регламент не распространяется. Это означает, что независимо от того, в какой территориальной зоне будет находиться земельный участок в составе земель общего пользования, к нему не будет применяться градостроительный регламент соответствующей территориальной зоны.

Без нарушения правового режима в целом на этих землях для размещения временных объектов (киосков, павильонов и т. д.) могут быть выделены отдельные земельные участки с определением границ их месторасположения. Так, в г. Казани, в соответствии с Положением о порядке предоставления земельных участков для целей, не связанных со строительством в г. Казани, объекты мелкорозничной торговли (киоски, павильоны, летнее кафе, точки реализации бахчевых культур) могут размещаться на земельных участках, предоставленных на условиях краткосрочной аренды, вдоль автомобильных дорог, на перекрестках автомагистралей и остановках общественного транспорта .

Границы земель общего пользования обозначаются в документах территориального планирования муниципального образования красными линиями, которые обозначают существующие, планируемые (изменяемые, вновь образуемые)

1 Обладая признаками земель общего пользования, земельные участки, на которых располагаются полигоны, кладбища, всё же относятся к территориальной зоне специального назначения.

границы территорий общего пользования, границы земельных участков, на которых расположены линии электропередачи, линии связи (в том числе линейнокабельные сооружения), трубопроводы, автомобильные дороги, железнодорожные линии и другие подобные сооружения (далее — линейные объекты). Следовательно, в населенных пунктах красными линиями обозначаются не только территории общего пользования, но и территории, где расположены линейные объекты.

Красные линии обязательны для соблюдения всеми субъектами градостроительной деятельности, участвующими в процессе проектирования и последующего освоения и застройки территорий поселений. Красные линии градостроительного регулирования подлежат обязательному отражению и учету в генеральных планах, совмещенных с проектами планировки территории, проектах межевания, планировки магистралей, улиц и площадей, инженерно-транспортных коммуникаций.

В соответствии с п. 4.6 Инструкции о порядке проектирования и установления красных линий в городах и других поселениях Российской Федерации (РДС 30-201-98) (утв. постановлением Госстроя РФ от 6 апреля 1998 г. № 18-30) корректировка красных линий может осуществляться по решению органов местного самоуправления, утвердивших их, в связи с изменением градостроительной ситуации в результате необходимости проведения реконструкции сложившейся застройки, изменением категории (пропускной способности) улиц и дорог поселения .

В последние годы в городах ведется активная работа по уточнению, разработке и утверждению проектов межевания земельных участков на территориях жилых кварталов. В результате часть земель общего пользования оказались отведенными в состав общего имущества товариществ собственников жилья, потеряв тем самым такой свой сущностный признак, как доступность их для неопределенного круга лиц. Не вызывает сомнения, что городские власти при этом достигают двоякой цели: увеличения налоговых сборов в бюджет и определенного упорядочения землепользования.

Так, в г. Казани во исполнение решения Представительного органа муниципального образования г. Казани от 29 ноября 2005 г. № 2-3 «О земельном налоге» в целях обеспечения поступления земельного налога в бюджет муниципального образования г. Казани было принято решение о разработке проектов межевания территорий, на которых расположены многоквартирные жилые дома. 27 октября 2008 г. постановлениями Руководителя исполкома г. Казани были утверждены проекты межевания городской территории и сформированы земельные участки, занимаемые многоквартирными жилыми домами, характеризующиеся обособленной и функциональной целостностью (проезды, тротуары, внутридворовые дороги и площадки, автомобильные стоянки и т. д.) .

Однако следует отметить, что значительная часть территории современного российского города представляет собой результат активного и массового воплощения свободной планировки жилых кварталов. В результате многие объекты повседневного быта (тротуары, проезды, мусоросборники, детские площадки, территории для парковки автомобилей и др.) оказались расположенными на участках земель общего пользования. Во многих жилых кварталах сложилась

ситуация, когда жильцы одного и того же дома, но разных подъездов пользуются различными объектами благоустройства, в то время как жильцы различных домов, напротив, одним. В этой связи максимальный учет роли и значения земель общего пользования при разработке и утверждении проектов межевания является особенно важным. В результате межевания каждый сформированный земельный участок должен быть обеспечен выездом на городскую уличную сеть, то есть должно быть совмещение линий транзитных пешеходных путей и внутриквартальных проездов.

Утвержденные проекты межевания в г. Казани, на наш взгляд, разорвали фактически сложившуюся функциональную и инфраструктурную целостность территории многих жилых кварталов. При этом практически не были учтены особенности правового режима земель общего пользования в целом и игнорированы требования п. 12 ст. 85 ЗК РФ.

ЗК РФ и Закон о приватизации запрещают приватизацию земельных участков, расположенных на землях общего пользования. При этом ЗК РФ закрепляет такой запрет безотносительно того, застроен конкретный земельный участок или нет, а закон о приватизации имеет в виду земельные участки, где расположены приватизированные капитальные здания, сооружения.

В юридической литературе и судебной практике сложились две противоположных позиции по поводу обоснованности такого положения. Так, по мнению И.А. Иконицкой, совершенно обоснованно признаются земельными участками, изъятыми из оборота, в частности, такие земли, как земли общего пользования . По мнению же Г. Эйриян, отчуждение имущества (в частности, земельного участка) сопряжено с переходом не только права собственности, но и права аренды. Последнее обстоятельство нужно рассматривать скорее как некорректную формулировку нормы права, а не как отождествление земельных участков, изъятых из оборота, и участков, не подлежащих приватизации .

На практике в основном споры возникают в связи с необходимостью приобретения в собственность земельных участков, на которых расположены приватизированные объекты капитального строительства и которые оказались в пределах границ красных линий (на землях общего пользования, на землях, на которых находятся линейные объекты).

Арбитражные суды, как правило, отказывают в удовлетворении требований собственников строений и сооружений, ссылаясь при этом на ЗК РФ и Закон о приватизации1.

Однако, имеется и противоположная судебная практика. Так, Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа в своем постановлении от 19 января 2006 г. № Ф08-6405/05 указал, что возведенное в установленном порядке строение на земельном участке в составе земли общего пользования меняет его назначение и, следовательно, земельный участок перестает быть территорией общего пользования и может быть отчужден.

1 Постановление апелляционной инстанции Арбитражного суда Омской области от 14 апреля 2004 г. № А-58/04 ; Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 23 июня 2008 г. № А57-10939/07-39; Решение Арбитражного суда Челябинской области от 19 августа 2008 г. по делу № А76-7399/2008-50-176 .

На наш взгляд, при решении этого вопроса необходимо учитывать каждую конкретную ситуацию. В этом смысле представляется более обоснованной позиция Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ, высказанная в постановлении от 19 мая 2009 г. № 1067/09 . По мнению Президиума ВАС РФ, суды обязаны рассматривать генеральный план развития города как доказательство наличия либо отсутствия обстоятельств, препятствующих приватизации земельных участков в составе земель общего пользования, занимаемых зданиями, строениями и сооружениями.

Безусловно, незастроенные земельные участки из земель общего пользования не могут быть приватизированы. Застроенные участки предоставляются собственникам зданий, строений и сооружений, как правило, в аренду. А в соответствии со ст. 606 Гражданского кодекса РФ владение и пользование или временное пользование имуществом, переданным в аренду, осуществляется исключительно арендатором. В связи с этим даже передача таких участков только в аренду, а не в собственность затрудняет соблюдение правового режима земель общего пользования. При такой ситуации, на наш взгляд, необходимо в законодательном порядке разрешить приватизацию земельных участков из земель общего пользования, застроенных объектами инфраструктуры, социального и культурно-бытового значения, с учетом генерального плана развития населенного пункта и проектов планировки и застройки их территории.

Было бы неверным понимать земли общего пользования исключительно как территории незастроенные и в перспективе незастраиваемые. Значительное число таких земель представляют собой застроенные или по меньшей мере благоустроенные территории, в отношении которых возможна та или иная градостроительная деятельность.

Поэтому, учитывая крупномасштабную застройку территорий населенных пунктов, на наш взгляд, следует ввести градостроительные регламенты на земли общего пользования и разрешить строительство социально значимых объектов при условии соблюдения режима территориальных зон населенных пунктов и установления публичных сервитутов.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Z.F. Safin, E.F. Nigmatullina. The Concept of Common-Use Lands and Their Legal Regime.

Литература

1. Боголюбов С.А. Земельное право. — М.: Высш. образов., 2006. — 413 с.

2. Крассов О.И. Земельное право. — М.: Юрист, 2007. — 671 с.

3. Шейнин Л.Б. Земельное право России. — М.: Эксмо, 2007. — 351 с.

4. Российская Федерация. Законы. Земельный кодекс Российской Федерации: // СЗ РФ. — 2001. — № 44. — Ст. 4147.

8. Решение Свободненского городского совета народных депутатов от 3 ноября 2005 г. № 71 » Об утверждении Порядка использования земель общего пользования на территории города Свободного» // СПС «Гарант». — иКЬ: http://www.garant.ru.

9. Правила застройки и землепользования в городе Челябинске, утвержденные решением Челябинской городской думы от 18 августа 1998 г. № 27/7 // Вечерний Челябинск. — 1998. — № 170.

10. Решение Казанской городской думы от 23 августа 2006 г. № 49-11 «Положение о порядке предоставления земельных участков для целей, не связанных со строительством в городе Казани» // Казанские ведомости. — 2006. — № 192.

11. Постановление Госстроя РФ от 6 апреля 1998 г. № 18-30 о принятии и введении в действие РДС 30-201-98 «Инструкция о порядке проектирования и установления красных линий в городах и других поселениях Российской Федерации» / Госстрой РФ. — М.: ГУП ЦПП, 1999.

12. Постановление руководителя исполнительного комитета г. Казани от 27 октября 2008 г. «Об утверждении проектов межевания многоквартирных жилых домов» // Казанские ведомости. — 2008. — № 226.

19. Постановление Президиума Высшего Арбитражного суда РФ от 19 мая 2009 г. № 1067/09. — иКЬ: http://faspo.arbitr.ru.

Поступила в редакцию 06.05.10

Сафин Завдат Файзрахманович — доктор юридических наук, профессор кафедры экологического, трудового права и гражданского процесса Казанского (Приволжского) федерального университета.

Нигматуллина Эльмира Фаатовна — кандидат юридических наук, доцент кафедры экологического, трудового права и гражданского процесса Казанского (Приволжского) федерального университета.

Уважаемые заявители! Предлагаем вашему вниманию информацию по вопросу возможности выбора собственником земельного участка — физическим лицом такого вида разрешенного использования земельного участка, как «земельные участки (территории) общего пользования», изложенную в письме Департамента недвижимости Минэкономразвития России от 13.12.2019 №Д23и-43433 (письмо Росреестра от 21.01.2020 №14-00436-ГЕ/20).

Так, частный собственник земельного участка не вправе выбрать вид разрешенного использования земельного участка «территории общего пользования».
Согласно пункту 12 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее — ГрК РФ) к территориям общего пользования отнесены территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары).
В соответствии с пунктом 12 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации (далее — ЗК) земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации, что подтверждается позициями судов (постановление арбитражного суда Северо-Западного округа от 5 июля 2019 г. по делу №А66-1289/2018 и определения Верховного Суда Российской Федерации от 30 июля 2019 г. №306-ЭС19-11334, от 25 сентября 2019 г. №307-ЭС19-15570, согласно которым земельные участки общего пользования и находящиеся на них объекты по своему функциональному назначению предназначены для использования неограниченным кругом лиц в целях удовлетворения общественных потребностей, в связи с чем такие участки в частной собственности находиться не могут).
Установление границ территорий общего пользования в соответствии с частью 1 статьи 42 ГрК РФ осуществляются при подготовке проектов планировки территории.
Согласно пункту 2 части 5 статьи 43 ГрК РФ текстовая часть проекта межевания территории должна включать в себя в том числе перечень и сведения о площади образуемых земельных участков, которые будут отнесены к территориям общего пользования или имуществу общего пользования, в том числе в отношении которых предполагаются резервирование и (или) изъятие для государственных или муниципальных нужд.
Следовательно, с уверенностью можно говорить о том, что земельный участок является землями общего пользования только при совокупности всего ряда условий:
1) участок находится в государственной или муниципальной собственности;
2) он образован в границах красных линий, указанных в документации по планировке территории;
3) он открыт для всеобщего беспрепятственного пользования.
При этом действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки в границах территорий общего пользования, соответственно, собственник земельного участка физическое лицо не вправе выбрать вид разрешенного использования земельного участка «территории общего пользования».

Письмо Росреестра от 21.01.2020 №14-00436-ГЕ/20

Международно-правовое понятие территории; виды территории

Территория – это часть географической среды, материальная основа жизни общества. С точки зрения правового режима можно выделить три вида территории.

Государственная территория. Юридическая природа государственной территории – это географическое пространство, в пределах которого государство осуществляет свою верховную власть (суверенитет). Территория является неотъемлемой частью государственного суверенитета. Основной признак государственной территории – ее принадлежность определенному государству и его верховенство.

Правовой режим государственной территории в целом и ее отдельных частей устанавливается внутригосударственным законодательством и правилами международных договоров данного государства (использование воздушного пространства, внутренних и территориальных вод). Состав государственной территории: сухопутное, водное и воздушное пространство, недра.

Международная территория – это пространства, не находящиеся под суверенитетом какого-либо государства (Антарктика, открытое море, космос). Международная территория представляет собой все географические пространства, расположенные за пределами национальных территорий.

Ранее в международном праве эти пространства и их ресурсы рассматривались через призму римского права – как ничейные вещи (лат. resnullius) либо как вещи, находящиеся в общей собственности (лат. res communis). Однако применение гражданско-правовых категорий не всегда корректно для определения правового статуса земных пространств. В настоящее время сложилась устойчивая тенденция рассматривать международные пространства как объект общего пользования, общее наследие человечества.

Основные принципы правового статуса международной территории: неподчинение суверенитету отдельного государства; охрана и рациональное использование этих территорий и находящихся там ресурсов на благо всех народов.

Общность правового статуса международных пространств не означает тождества их правового режима. Режим этих пространств определяется различными международноправовыми актами: Женевскими конвенциями по морскому праву 1958 г. и Конвенцией ООН но морскому праву 1982 г., Вашингтонским договором об Антарктиде 1959 г., Договором по космосу 1967 г. и Соглашением о Луне и других небесных телах 1979 г.

Территории со смешанным правовым режимом – международные реки, проливы и каналы, архипелажные воды, континентальный шельф, ИЭЗ. До заключения международных соглашений об их особом правовом режиме континентальный шельф и ИЭЗ считались частью международной территории (открытого моря).

Особый правовой режим континентального шельфа и ИЭЗ проявляется в том, что прибрежное государство наделено исключительными суверенными правами по разведке и разработке ресурсов этих территорий; одновременно международное право закрепляет и определенные права других государств (свобода судоходства, свобода полетов, прокладки кабелей и трубопроводов, проведения научных исследований).

Земли общего пользования представляют собой открытые для доступа граждан территории, находящиеся в государственной или муниципальной собственности. Но какие именно участки относятся к этой категории? Подлежат ли они кадастровому учету? В каких случаях проводится межевание земли общего пользования? И кому принадлежат такие земли в садоводческом товариществе?

Немного о земельных участках общего пользования

К землям общего пользования (ЗОП) относятся участки, на которых расположены:

• дороги;
• площади и улицы;
• скверы, бульвары и набережные;
• водные объекты и пляжи;
• парки и лесопарки.

Такие земли не подлежат приватизации, но могут сдаваться в аренду.

Как ведется кадастровый учет ЗОП?

Учет земель общего пользования ведется в ЕГРН в общем порядке. Исключение составляют только участки, зарезервированные или используемые службами безопасности и Вооруженными силами РФ, которые не подлежат постановке на кадастровый учет.
При выделении гражданам участков для ведения хозяйств или ИЖС из принадлежащих муниципалитетам земель проводится межевание и перераспределение границ земельных участков (оно может оформляться и как раздел земельного участка, если в аренду передается только часть объекта). При этом для каждого передаваемого в пользование или выкупаемого земельного участка составляется схема расположения земельного участка, которая необходима для определения местоположения границ объекта и для внесения сведений о нем в ЕГРН.

Земли общего пользования в садоводческих товариществах

В коллективных садах к участкам общего пользования относятся охранные пункты, проезды, проходы, дороги, остановочные площадки, подсобные водоемы и постройки. Они передаются некоммерческим объединениям граждан (это могут быть не только садоводческие или огороднические, но и гаражные товарищества) безвозмездно и находятся либо в коллективной совместной собственности, либо в бессрочном пользовании.
Подавляющему большинству некоммерческих товариществ десять-двадцать лет назад земля передавалась без межевания, а в документах указывалась только общая информация об участках. Этим пользуются некоторые недобросовестные граждане, увеличивающие за счет земель общего пользования свои наделы. Избежать самозахвата и земельных споров можно, если провести межевание с уточнением границ земельных участков и поставить общую землю на кадастровый учет.