Прокурор в гражданском процессе диссертация
Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Проблемы участия прокурора в гражданском судопроизводстве»
Для создания в нашей стране демократического правового государства необходим длительный переходный период. Это зависит, прежде всего, от того, что у нас пока нет социально экономических и политических условий, устойчивых правовых традиций, нравственного климата, которые позволят закладывать основы правового государства, осуществлять его принципы. Многие российские законы, указы Президента, постановления правительства противоречивы, механизм их реализации несовершенен, поэтому они зачастую не выполняются. В стране широко распространен правовой нигилизм, соотношение полномочий центра и субъектов Федерации до конца не урегулировано, что отрицательно сказывается на соблюдении прав граждан и на интересах государства, общества в целом. Проводимая в стране судебно-правовая реформа практически не повысила престиж судов и их роль в деле зашиты прав граждан и интересов государства. Безусловно, что в данное время должны в полной мере использоваться правозащитные функции всех государственных органов, в том числе и органов прокуратуры. Как показывает практика, прокуратура остается наиболее доступным органом для граждан в случае нарушения их прав, который в состоянии оперативно и квалифицированно разобраться, бесплатно принять меры для защиты нарушенных прав.
Согласно Конституции РФ1 прокуратура составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. Полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры определяется ст. 129 Конституции РФ.
Несмотря на то, что ст. 129 Конституции РФ включена в раздел «Судебная власть», можно с уверенностью сказать, что прокуратура — это своеобразный государственно-правовой институт, без которого ни одна из трех ветвей власти существовать не сможет. Прокуратура функционально дополняет осуществление полномочий этими ветвями власти и в определенной мере способствует уравниванию баланса сил, сглаживая на основе закона нередко возникающие противоречия.
Статья 1 Закона о прокуратуре устанавливает, что задачей прокуратуры является надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации (ФЗ «О внесении изменений и дополнений в ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» от 10 февраля 1999 года № 32- ФЗ)1. Там же указывается, что деятельность прокуратуры направлена на обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.
Основа взаимоотношений между прокуратурой и судом по гражданским делам во всех современных правовых системах составляет такое разграничение компетенции, согласно которому прокуратура осуществляет роль особого «пускового механизма» правосудия, а участвующий в деле прокурор является специальным субъектом гражданских процессуальных отношений, содействующий реализации судебной власти.
Участвуя в гражданском судопроизводстве, с целью защиты прав граждан, интересов общества и государства, устранения правонарушений, прокурор способствует осуществлению целей правосудия и выполнению задач, стоящих перед судом, при строгом соблюдении принципа независимости судей и подчинения их только закону.
Таким образом, защита конституционных и иных охраняемых законом прав и интересов граждан, общества и государства путем участия прокурора в гражданском процессе, является одним из приоритетных направлений в деятельности органов прокуратуры на современном этапе, которое обеспечивается путем предъявления заявлений в суд, непосредственного участия в разбирательстве дел, опротестования незаконных постановлений (п. 1 приказа Генерального прокурора РФ от 05.01.97г. «Об участии прокурора в гражданском судопроизводстве»)1.
В целях успешного выполнения стоящих перед прокурором задач закон предоставляет ему необходимые для этого полномочия. В концентрированной форме они изложены в ст. 35 Закона «О прокуратуре РФ», ГПК и приказах Генерального прокурора РФ.
При осуществлении деятельности в сфере гражданского судопроизводства, прокурорам рекомендуется использовать предоставленное законом право на предъявление в суд исков и заявлений, если спор приобрел государственную или общественную значимость, имеет принципиальный характер, затрагивает интересы регионов, значительной части населения. В случае нарушения прав человека, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, прокурору рекомендуется предъявлять в суд иски, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать свои интересы в суде (п. 2 приказа Генерального прокурора РФ от 5 января 1997 г.).
Сегодня наблюдается расширяющийся в ряде субъектов РФ процесс обесценивания провозглашенных в стране прав и свобод. В первую очередь -это попытки региональных властей ограничить права граждан, установленные главой 2 Конституции РФ (права работников, несовершеннолетних, пенсионеров).
По данным прокурорской статистики нарушения прав граждан зарегистрированы почти во всех регионах. Выявлялись случаи покупки жилой площади путем мошенничества и вымогательства, с нарушением прав недееспособных, несовершеннолетних. Наряду с такими традиционными формами реагирования как внесение представлений, протестов, прокурорами эффективно применялось направление исковых заявлений в порядке ст. 41 ГПК.
В центре внимания прокуроров последние несколько лет находятся вопросы исполнения трудового законодательства. В частности, вопросы о не своевременной выплате заработной платы, вопросы соблюдения
1 Сборник основных приказов и указаний Генерального прокурора РФ. M. 1999. С. 253, законодательства об охране труда, о восстановлении на работе и др. С целью устранения вскрытых нарушений закона, окружными, городскими, районными прокурорами Краснодарского края в 1999 году было предъявлено в суды 2 668 исков и заявлений в интересах граждан о восстановлении трудовых прав, в том числе о взыскании зарплаты, пособий и т.д. на сумму 8 992 ООО руб. Из рассмотренных судами 2 452 исков и заявлений 2 451 удовлетворены, в пользу рабочих и служащих взыскано 8 576 ООО руб. (Обобщение практики предъявления прокурорами иске в по защите трудовых прав ) 1.
Кроме того, прокурорами предъявлено 11 регрессных исков к работодателям — виновникам незаконных увольнений граждан на сумму 9 ООО руб., 7 исков судом было рассмотрено и с руководителей предприятий, л допустивших нарушение закона, взыскано 6 ООО рублей .
Несоблюдение законодательства РФ сфере материальной поддержки ветеранов труда и инвалидов продолжает вызывать большое беспокойство. Прокурорами за последние несколько лет пресечено множество попыток местных властей ограничить действие отдельных льгот, установленных законами для указанных категорий граждан. Таким образом, в современных условиях трудно переоценить инициативную деятельность прокуроров по защите прав граждан. Во многих регионах именно прокуроры первыми предпринимают конкретные действия в защиту прав многих тысяч граждан, пострадавших от произвола местных властей, широко используют для устранения таких правонарушений судебные процедуры.
Несмотря на то, что необходимость участия прокурора в гражданском процессе обоснована, находятся те, кто сомневается, а нужен ли прокурор гражданскому процессу?
В настоящее время наблюдается две полярные тенденции по поводу участия прокурора в гражданском судопроизводстве: с одной стороны -ограничение в целом его прав в гражданском судопроизводстве, с другой -усиление и расширение прав в части правозащитной функции3. Какая точка
1 Информационный бюллетень Краснодарской прокуратуры края. 2000. № 1.
2 там же.
3 Власов А. Не ограничивать права прокурор! в гражданском процессе //Законность. 2000. № 8. С. 41, зрения является наиболее правильной? Этот вопрос накануне принятия нового гражданского процессуального кодекса остро волнует судейское сообщество, органы прокуратуры, законодательные и иные органы, научный мир, практических работников и автора данного исследования.
Каково правовое положение прокурора в гражданском процессе на современном этапе судебной реформы? От правильного ответа на этот вопрос зависит определение его взаимоотношений с судом и другими участниками процесса, а также эффективность правозащитной функции прокуратуры. Представляется справедливым высказанное в литературе мнение о том, что участие прокурора в гражданском судопроизводстве не только допустимо, но и объективно необходимо1. Это обусловлено тем, что в условиях имущественного расслоения общества большинству граждан, а в особенности социально не защищенным слоям населения, правовая помощь со стороны адвокатского корпуса непосильна. Поэтому гражданин за защитой нарушенных прав вынужден обращаться в единственно доступный орган — прокуратуру. «Судебная реформа не может быть эффективной без активного участия прокуратуры в судебном процессе. Совершенствование судебной системы
-л должно идти параллельно совершенствованию работы прокуратуры» .
Выступая на расширенной коллегии Генеральной прокуратуры РФ, Президент РФ В. Путин в целом положительно оценил работу прокуроров, назвав ее полезной и продуктивной. «Она стала более открытой, более наступательной, и более эффективной», — сказал глава государства, подчеркнув, что прокуратура выполняет очень важную функцию по защите прав и интересов граждан3.
Определяя значение института участия прокурора в гражданском судопроизводстве сегодня, важным является восприятие идеи правового государства, таких его принципов как господство закона во всех сферах жизнедеятельности общества, связанность законом самого государства и его
1 Тараненко В. Участие прокурора в гражданском судопроизводстве не только допустимо, но и необходимо //Прокурорская и судебная практика. М. 1999. № 1-2. С. 131-136. Текст выступления Президента Российской Федерации Путина В.В. на Всероссийском совещании прокуроров 11.01.2001 г.российская газета. 2001. 13 января. № 7-8.
3 //Российская газета. 2002. 12 февраля. № 27. органов, незыблемость свободы личности, прав и интересов гражданина, взаимная ответственность государства и личности. Но в правовом государстве принципы не только провозглашаются, но и гарантируются всей системой государственных мероприятий. В правовом государстве права и интересы граждан неизбежно сочетаются с интересами государства и общества, и ни в коей мере не противопоставляются, поэтому не должно быть опасений, что прокурор будет «без надобности вмешиваться в частные дела, вызывая беспорядки и скандалы». Наоборот, участвуя в гражданском судопроизводстве, прокурор самостоятельно или во взаимодействии с судом осуществляет важную правозащитную функцию и, является важной гарантией эффективности и законности судопроизводства, защиты прав личности и государства, способствуя тем самым развитию правового государства.
ЦЕЛЬЮ настоящего исследования является анализ исторического пути становления и развития органов прокуратуры, а также законодательства, регулирующего участие прокурора в гражданском судопроизводстве; определение правового статуса прокурора в гражданском процессе; анализ комплекса основных прав и обязанностей прокурора; всестороннее изучение форм и механизмов участия прокурора во всех стадиях судопроизводства; анализ и обоснование необходимости сохранения института участия прокурора в Гражданском процессуальном кодексе РФ; внесение предложений по корректировке норм проекта нового ГПК РФ, регулирующих участие прокурора в гражданском процессе.
Цель исследования обусловила постановку и решение следующих
ЗАДАЧ:
— обобщить и проанализировать законодательство, регулирующее участие прокурора в гражданском судопроизводстве со времен становления органов прокуратуры по сегодняшний день;
— изучить различные точки зрения по поводу процессуального статуса прокурора и определить правовую природу его участия в гражданском судопроизводстве;
— проанализировать комплекс основных прав и обязанностей прокурора;
— разработать и предложить конкретные практические рекомендации по совершенствованию гражданского процессуального законодательства в области регулирования института участия прокурора в гражданском судопроизводстве.
ПРЕДМЕТОМ исследования являются: взгляды правоведов по проблемам участия прокурора в гражданском процессе;
— нормативно-правовая база, регулирующая данный институт (ФЗ «О прокуратуре РФ»; нормы гражданского процессуального права, а также некоторые нормы материально-правовых отраслей: гражданского, семейного права);
— приказы Генерального прокурора РФ;
-судебная практика по применению норм, регулирующих участие прокурора в гражданском судопроизводстве;
— проекты ГПК РФ в части вопросов, регулирующих данный институт. МЕТОДОЛОГИЧЕСКУЮ ОСНОВУ ДИССЕРТАЦИИ составляют как общенаучный диалектический метод познания, так и частно-научные методы: исторический, сравнительно-правовой, формально-логический, статистический и другие.
При написании диссертации также использовались журнальные и газетные статьи, поскольку в связи с изменением законодательства изданные ранее монографические исследования по теме настоящей работы во многом устарели.
Информационной базой работы послужило действующее законодательство, регулирующее участие прокурора в гражданском судопроизводстве, а также проекты ГПК РФ.
В диссертации отражены материалы судебной и прокурорской практики Краснодарского края по гражданским делам по исследуемой теме.
НАУЧНАЯ НОВИЗНА. Работа не является первым специальным научным исследованием проблем участия прокурора в гражданском процессе. Данная тема была предметом исследования такими учеными, как: Аргунов В.Н., Викут М.А., Козлов А.Ф., Лутченко Ю.И., Меркин Н.Г., Осокина Г.Л., но, как было указано ранее, в связи с изменением законодательства монографические работы и статьи в некоторой степени устарели. Комплексного же исследования по поводу того, быть или не быть прокурору в гражданском процессе в условиях изменения содержания ряда принципов гражданского процессуального права, таких как: состязательность, диспозитивность, независимость судей — до сего времени учеными не проведено.
На защиту выносятся следующие ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ:
1. Прокурор, являясь участником гражданского судопроизводства, юридически заинтересован в исходе дела, в котором принимает участие. Но заинтересованность прокурора носит не личный, а государственно-правовой характер. Он заинтересован в том, чтобы в деятельности судебных органов строго соблюдалась законность, не были нарушены процессуальные нормы, права и интересы граждан и организаций.
Прокурор имеет в деле не только процессуальную, но и материально-правовую заинтересованность в исходе дела, поскольку является субъектом государственно-правовых отношений, т.е. материально-правовых.
2. Участвуя в гражданском судопроизводстве, прокурор выступает самостоятельно и независимо от других участвующих в деле лиц, поскольку его заинтересованность вытекает из его компетенции. Сущность участия прокурора в гражданском судопроизводстве четко выражена в законе: прокурор обеспечивает законность действий всех участников судопроизводства, правильность выносимых судом постановлений, оказывает помощь суду. Отсюда, под основанием участия прокурора в гражданском судопроизводстве понимается та цель, которую преследует прокурор своим участием в процессе.
Эта цель выражена в правовой норме. Определяя конкретнее, необходимо полагать, что правовым основанием участия прокурора в процессе являются законы и другие правовые нормы, предусматривающие участие прокуратуры в гражданском процессе. Правовые нормы всегда целенаправленны. Следовательно, правовым основанием участия прокурора в гражданском процессе являются правовые нормы, в которых указаны задачи прокуратуры в процессе.
3. Правовая природа участия прокурора в гражданском судопроизводстве обусловлена сущностью института прокуратуры, осуществляющей законоохранительную функцию, и характером государственно-правовых отношений, в которых состоит прокурор с государством, а не из того факта, что прокурор является субъектом процессуальной деятельности.
Несомненно, вступая в процесс, прокурор становится его участником и подчиняется тем правилам, которые регулируют процессуальную деятельность всех субъектов. Но этот факт является вторичным по отношению к тому, что прокурор, прежде всего, представитель государства, который выполняет правозащитную функцию. Во всех указанных случаях он следит за соблюдением закона.
Прокурор не может быть приравнен к другим лицам, участвующим в деле, ввиду своего особого правового статуса, а это означает, что его необходимо вывести из состава лиц, участвующих в деле, и определить его правовое положение в отдельной статье ГПК РФ.
-4. Прокурор как субъект гражданского процессуального правоотношения наделяется широким комплексом прав и обязанностей. В общем виде они закреплены в Федеральном законе «О прокуратуре РФ», детальнее определяются в процессуальном законодательстве и в приказах Генерального прокурора РФ. Весь комплекс процессуальных прав и обязанностей прокурора может быть подразделен на два вида: первый — права и обязанности, которыми наделяются инициаторы возбуждения гражданских дел в суде; второй — специфические прокурорские права и обязанности. В силу специфики своего должностного положения прокурор наделен такими правами, которые не могут принадлежать другим участникам процесса.
Права прокурора являются одновременно и его обязанностью. Прокурор, являясь субъектом права одного (процессуального) правоотношения, выступает одновременно субъектом обязанности другого (государственно-правового) правоотношения. В результате субъективное процессуальное право прокурора как бы «налагается» на государственно-правовую обязанность.
5. Действующим законодательством предусмотрены две формы участия прокурора в гражданском процессе: первая — обращение в суд с заявлением о возбуждении производства по делу; вторая — вступление в процесс, начатый по инициативе других лиц, с целью дачи заключения.
В указанных формах прокурор действует во всех видах производств и на всех стадиях гражданского процесса.
Позиция разработчиков проектов ГПК относительно сохранения действующих форм участия прокурора в гражданском процессе неоднократно изменялась. Некоторыми проектами ГПК роль прокурора и его полномочия существенно ограничены, и в частности, вторая форма — вступление в процесс с целью дачи заключения — отсутствует.
Следует отметить, что отказ от второй формы участия прокурора в гражданском процессе является неудачным и противоречащим нормам как ГПК, так и других федеральных законов, предусматривающих обязательное участие прокурора в процессе по ряду категорий гражданских дел (ст. 255, 261 ГПК, ст. 70, 72, 73 СК и др.). Такое решение вопроса значительно ограничивает возможности прокурора в осуществлении им законоохранительной функции.
Учитывая особый правовой статус прокурора и сущность его участия в гражданском судопроизводстве, необходимо оставить в гражданском процессуальном законодательстве вторую форму участия — как вступление в процесс, начатый по инициативе других лиц.
6. Прокурора необходимо освободить от участия в прениях и, тем самым, допустить соблюдение таких принципов, как состязательность, принцип процессуального равноправия сторон (истца и ответчика). Более того, прокурор обращается в защиту нарушенных субъективных прав граждан и организаций, но при этом указанные субъекты должны стараться лично реализовать свои субъективные процессуальные права.
Поскольку заключение грокурора по делу, возбужденному по его инициативе, близко по содержанию выступлению в прениях, постольку никаких ограничений и усечений прав прокурора не происходит. Все, что он хотел бы высказать в прениях, он может отметить в заключении и, кроме этого, дать анализ выступлениям в прениях сторон и их представителей.
С учетом этого, целесообразно внести изменения в статью 185 ГПК, исключив прокурора из участников судебных прений в случае предъявления им иска.
7. Заключение представляет собой один из важных документов, составляемых прокурором в ходе его участия в гражданском судопроизводстве, в связи с этим, необходимо законодательно закрепить его письменную форму. Мотивы несогласия суда с заключением прокурора должны быть изложены в судебном решении.
8. Одной из реальных гарантий конституционного права на судебную защиту и вынесение судами законных и обоснованных решений является право опротестования прокурорами решений, не вступивших в законную силу, в кассационном порядке.
Согласно ряду проектов ГПК РФ, производство в суде кассационной инстанции претерпело существенные изменения. Что касается положения прокурора в данной стадии, то проектами ему не предоставлено право опротестования решений и определений, а допускается только лишь подача кассационной жалобы сторонами и лицами, участвующими в деле.
Такая позиция разработчиков проектов ГПК противоречит действующему законодательству (ст. 36 ФЗ «О прокуратуре РФ), предусматривающему осуществление прокурором законоохранительной функции. Принесение кассационного протеста является одной из форм реагирования прокурором на обнаруженные правонарушения. Эта форма должна быть сохранена как наиболее эффективная. Кроме этого, необходимо увеличить срок кассационного опротестования (обжалования) до одного месяца.
9. Прокурору следует предоставить право принесения протестов на решения, вынесенные мировыми судьями, поскольку они рассматривают дела о защите существенных прав и интересов граждан.
ПРАКТИЧЕСКАЯ ЗНАЧИМОСТЬ диссертации состоит в том, что полученные в ходе исследования результаты и основанные на них выводы могут способствовать совершенствованию российского гражданского процессуального законодательства.
Материалы исследования могут быть использованы в нормотворческой и правоприменительной деятельности, а также в учебном процессе при преподавании курса теории гражданского процессуального права. АПРОБАЦИЯ РЕЗУЛЬТАТОВ ИССЛЕДОВАНИЯ
Диссертация обсуждена на заседании кафедры гражданского процесса Саратовской государственной академии права.
Материалы диссертационного исследования использовались автором в процессе чтения лекций и проведения практических занятий по гражданскому процессу.
СТРУКТУРА ДИССЕРТАЦИИ. Работа состоит из введения, четырех глав, объединяющих одиннадцать параграфов, заключения, библиографии.
Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Участие прокурора в современном российском гражданском процессе»
Актуальность темы исследования. В 1992 году был принят Федеральный закон «О прокуратуре РФ». Этот акт имел огромное значение для реформирования всей прокурорской системы, существовавшей в России. Изменения, внесенные в Закон в 1995 году впервые в истории законодательства о прокуратуре, коснулись ее правозащитной функции. В Законе о прокуратуре появилась специальная глава «Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина». В ней были определены предмет надзора, полномочия прокурора, меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод граждан, средства прокурорского реагирования. Таким образом, Закон прямо реализовал приоритетную задачу современного российского государства, выраженную в ст. 2 Конституции РФ: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства».
Новое качество, которое придается прокуратуре этим законом и которое так актуально в наши дни, — это всемерное развитие и правовое оформление ее правозащитной функции. Помимо Конституции (ст. 2), регламентация прав и свобод должна соответствовать международным стандартам, отмеченным во Всеобщей декларации прав человека (1948 г.), Международном пакте о гражданских и политических правах (1966 г.), Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах (1966 г.) и др. «Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием» (ст. 18 Конституции РФ). И это нашло отражение в современном российском законодательстве, и, прежде всего, в Законе о прокуратуре.
Правозащитная деятельность прокуроров в новом законодательстве поднята на более высокий уровень в направлении современных требований.
Важность этой функции прокуратуры сегодня доказывать нет необходимости. В ходе проводимых в стране реформ допущены серьезные недостатки, в результате чего государство не сумело обеспечить на данном этапе эффективное экономическое развитие страны, личные и социальные права многих граждан, уровень жизни которых значительно снизился, а некоторые из них оказались за чертой бедности или стали жертвами криминальных элементов. Такие негативные последствия социально-экономических преобразований российского общества последних лет обострили практическую необходимость граждан знать и защищать свои права, более свободно ориентироваться в функциях и полномочиях различных правоохранительных органов.
Одним из важнейших проявлений правозащитной функции прокуратуры на настоящем этапе является своевременное реагирование на незаконные правовые акты, ущемляющие права и свободы граждан. Значительное число нарушений закона, допускаемых при издании правовых актов, устраняется путем обращения прокурора в суд с заявлениями о признании таких актов недействительными (ст.ст. 22, 23 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации»). В основном это дела об оспаривании региональных нормативных актов, ограничивающих избирательные права и права граждан на местное самоуправление; связанных с введением незаконных налогов, сборов, квот на ввоз и запретов на вывоз товаров, а также не предусмотренных федеральным законодательством мер административной ответственности; определяющих статус депутатов представительных органов, принципы организации и деятельности законодательных и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации и др.
В 1999 году прокурорами направлено в федеральные суды общей юрисдикции 5266 заявлений о признании правовых актов незаконными.
Абсолютное большинство рассмотренных заявлений прокуроров судами удовлетворено (3407 — 89%).
Вместе с тем Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 16 июня 1998 года по делу о толковании отдельных положений статей 125, 126, 127 Конституции Российской Федерации полномочия судов общей юрисдикции по признанию нормативных правовых актов недействительными значительно сужены, а деятельность прокурора по оспариванию в суде незаконных правовых актов практически сводится на нет1. Отсутствие надлежащего надзора за нормотворческой деятельностью неизбежно приведет к законодательному сепаратизму на уровне субъектов Федерации и, в конечном счете, к правовому произволу.
Представляется, что возникшая правовая коллизия и связанные с ней трудности правоприменительной практики требуют незамедлительного решения данной проблемы на законодательном уровне.
Пленум Верховного Суда РФ 18 февраля 1999 года принял постановление о внесении в Государственную Думу проекта Федерального конституционного закона «О полномочиях судов общей юрисдикции в Российской Федерации по обеспечению соответствия нормативных правовых актов федеральным законам».
Между тем, статья 5 законопроекта не предусматривает обязательное участие прокурора в рассмотрении дел по заявлениям о признании нормативных правовых актов противоречащими закону (за исключением дел, возбужденных по заявлениям прокурора). Указанная норма законопроекта, как и статья 47 проекта ГПК РФ, направлена на дальнейшее значительное сужение функций прокурора в гражданском процессе, еще более обостряет и без того сложную проблему прокурорского участия в гражданском судопроизводстве.
В связи с многочисленными изменениями российского законодательства, происходящими после принятия в 1993 году Конституции РФ, назрела необходимость в разработке и последующем принятии нового Гражданского процессуального кодекса. Работа над проектом нового ГПК проводится с 1993 года группой представителей российской науки гражданского процессуального права и практических работников судов и органов юстиции России.
1 Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 25. Ст. 3004.
Проект исходит из идеи повышения активности самих сторон в процессе защиты права, усиления роли таких принципов гражданского судопроизводства, как состязательность и диспозитивность. С этой точки зрения значительно изменена роль прокурора в гражданском процессе по сравнению с действующим ГПК РСФСР, а именно: прокурор имеет право возбуждать дела только в случаях необходимости защиты общественных, государственных интересов, либо тогда, когда по уважительным причинам само заинтересованное лицо не может возбудить процесс, причем лишь по просьбе этого лица. Право прокурора давать заключения по любому гражданскому делу в проекте не предусмотрено вообще.
Обобщение практики участия прокурора в гражданском судопроизводстве за последние годы, неблагоприятная социально-экономическая ситуация в стране, не позволяющая социально не защищенной группе населения: инвалидам, пенсионерам, многодетным семьям, одиноким матерям, несовершеннолетним самостоятельно защищать свои права, приводят к выводу о необходимости участия прокурора в современном российском гражданском процессе. Считаем, что положения действующей ст. 41 ГПК РСФСР должны остаться неизменными, обе формы участия прокурора в гражданском судопроизводстве следует сохранить.
Но, вместе с тем, мы счигаем, что прокурора следует во многом «уравнять» в правах с другими участниками процесса, особенно, когда он предъявляет иск в защиту прав других лиц. Прокурор в процессуальном отношении должен быть поставлен принципиально на одну ступень с другими лицами, участвующими в деле, и потерять некоторые из своих процессуальных привилегий, которые в некоторых случаях дают ему дополнительные, неравные права по сравнению с другими участниками гражданского процесса.
Изложенное и определило выбор темы диссертационного исследования, охватывающего совокупность актуальных проблем, связанных с участием прокурора в гражданском процессе, изучение которых имеет как теоретическое, так и практическое значение.
Таким образом, актуальность темы исследования обусловлена:
— изменением самой концепции подхода к участию прокурора в гражданском судопроизводстве в связи с изменениями, внесенными в ГПК РСФСР, усилившими действие принципов состязательности и диспозитивности;
— созданием проектов ГПК и некоторых других законов, значительно сужающих права и функции прокурора в гражданском судопроизводстве, что неблагоприятно отражается на защите прав определенной группы населения (пенсионеров, несовершеннолетних, малоимущих и т.п.);
— возможностью через комплексное научное исследование выявить значение и роль прокурора в гражданском процессе, способствовать выбору позитивной позиции по его положению и роли в гражданском судопроизводстве;
— анализом практических данных по данной проблеме, результат которых подтверждает недопустимость изменения функций прокурора в гражданском процессе в сторону их уменьшения.
Состояние научной разработки проблемы. На протяжении многих лет существования российской прокуратуры и судебной системы формировался институт участия прокурора в гражданском процессе.
Исследуя эту проблему комплексно (в сочетании с принципами гражданского процесса, анализом процессуального положения прокурора и взаимодействии с другими участниками процесса не только в российском, но и зарубежном гражданском судопроизводстве, формами участия и функциями в процессе, особенностями участия прокурора по различным категориям дел) возникла необходимость обращения к литературе, освещающей различные аспекты данной темы. Прежде всего, использовались труды знаменитых российских ученых: Васьковского Е., Бельдюгина В.Н., Исаченко В.Л., Швейцера Д.В., Юдельсона К.С., Абрамова С.Н., Алексеева С.С.
Перспективы теоретического развития и практического совершенствования участия прокурора в гражданском процессе активно обсуждаются в современной юридической литературе в связи с обсуждением проекта гражданского процессуального кодекса.
Цель и задачи настоящего исследования. Целью данного диссертационного исследования является разработка проблем участия прокурора в гражданском судопроизводстве, с учетом анализа действующего законодательства и практики, внесение рекомендаций по совершенствованию действующего гражданского процессуального законодательства и применению его норм. Данная цель предопределила конкретные задачи исследования, которые могут быть сведены к следующему:
— изучение юридической литературы по данному кругу проблем и обобщение содержащихся в ней выводов с позиций цели, стоящей перед автором;
— изучение особенностей содержания и форм участия прокурора в гражданском процессе, в том числе истории формирования законодательства об участии прокурора в гражданском процессе;
— изучение правовых основ деятельности органов прокуратуры на современном этапе;
— обобщение зарубежного и отечественного опыта правозащитной функции прокуратуры;
— анализ процессуального положения прокурора, его роли в процессе как субъекта доказывания;
— обобщение практики по участию прокурора в рассмотрении наиболее сложных категорий дел, связанных с нарушениями основных прав граждан, выделение при этом наиболее значимых теоретических и практических проблем;
— выработка научно обоснованных рекомендаций по совершенствованию действующего законодательства, регулирующего данные аспекты участия прокурора в гражданском процессе.
Но основным направлением данного исследования является, на наш взгляд, выявление пределов вмешательства прокурора в гражданское судопроизводство, обоснование нецелесообразности сужения его функций в нем, обусловленных рядом серьезных причин, указанных в работе.
Объектом исследования являются отношения, регулирующие участие органов прокуратуры в гражданском процессе как субъекта гражданских процессуальных отношений.
Предметом исследования является общий анализ состояния, динамики, структуры взаимодействия органов прокуратуры с судом в гражданском судопроизводстве и возможностей повышения эффективности данной деятельности.
Методология и методика исследования. Автор рассматривает проблемы участия прокурора в гражданском судопроизводстве, используя в исследовании ряд общенаучных методов: переход от общего к особенному и конкретному; сочетание аналитических методов познания с синтезом его результатов; индуктивный и дедуктивный подходы к исследованию; метод социологического анализа и другие. Наряду с названными методами используются и специфические частно-научные: метод системного, структурного, статистического анализа, сравнительного исследования, исторического и ло-гико-юридического подходов и другие.
В процессе разработки вопросов темы автором учитывались положения, содержащиеся в специальной литературе по общей теории права и государства, по уголовному и гражданскому праву, гражданскому, арбитражному процессу и другим отраслям юридической науки.
Нормативной базой исследования явились положения Конституции Российской Федерации, гражданского, гражданско-процессуального и уголовно-процессуального законодательства, федеральных законов РФ, Постановлений Конституционного Суда РФ, Указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ и иных источников. Диссертант исходил из системы современных взглядов, принципов и приоритетов деятельности органов прокуратуры в сфере гражданского судопроизводства, закрепленных в Федеральном законе «О прокуратуре РФ».
В основу эмпирической базы исследования были положены результаты проведенного автором изучения и обобщения судебной практики по гражданским делам с участием прокурора в Смоленской, Тверской, Рязанской и Псковской областях, статистические данные.
В работе нашли обоснование и выносятся на защиту следующие основные положения:
1. На основании изучения исторического опыта участия прокурора в судебном производстве по гражданским делам, а также действующих норм российского и зарубежного процессуального законодательства обоснован вывод о том, что необходимо сохранить две существующие формы участия прокурора в гражданском процессе.
2. Систематизированы правовые основы деятельности органов прокуратуры на современном этапе, выявлена необходимость укрепления правового статуса этого органа, конституционного определения его функций, расширения его полномочий и степени их императивности.
3. Изменениями, внесенными в 1995 году в Закон о прокуратуре, дан толчок в развитии и правовом оформлении правозащитной функции прокуратуры. Правозащитный потенциал этого органа должен эффективно использоваться в целях защиты как прав человека и гражданина в нынешних условиях, так и интересов государства.
Эта задача должна решаться следующими методами:
— наиболее полной реализацией правовых норм ФЗ «О прокуратуре РФ», определяющих компетенцию (полномочия) прокуроров по защите прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов государства и общества по всем отраслям (направлениям) прокурорского надзора;
— повышением эффективности прокурорских проверок соблюдения прав и свобод человека и гражданина, повышением качества вносимых протестов и представлений и усилением контроля за их реализацией;
— более активным использованием в правозащитных целях судебных органов, учитывая, что судебный механизм хотя и громоздок, но эффективен и надежен;
— улучшением взаимодействия органов прокуратуры с представительными (законодательными) органами в целях предотвращения принятия ими правовых актов, противоречащих Конституции РФ и федеральным законам, нарушающим права граждан;
— повышением гласности правозащитной деятельности прокуратуры, активизации, ее взаимодействия в данной области со средствами массовой информации и общественными объединениями, особенно с теми из них, которые специально созданы для защиты прав и свобод человека;
— более четким разграничением полномочий прокурора и Уполномоченного по правам человека и улучшением форм и методов их взаимодействия.
4. Практически в любой литературе, касающейся участия прокурора в гражданском процессе, можно встретить утверждение, что прокурор не может заключить мировое соглашение и к нему не может быть предъявлен встречный иск1. Но ни ст. 41 ГПК, ни ст. 131 ГПК (предъявление встречного иска), не содержат утверждений об этом. Тем не менее, эти права обязательно должны быть закреплены процессуально, так как речь идет о важных процессуальных действиях прокурора в процессе.
Необходимо внести изменения в ст. 41 ГПК, дополнив ее пунктом 2: «Прокурор, предъявивший иск, не имеет право на заключение мирового соглашения». Ст. 131 ГПК необходимо дополнить пунктом 3: «К прокурору, предъявившему иск в защиту прав и охраняемых законом интересов других лиц, нельзя предъявить встречный иск».
5. Обосновано предложение о том, что с позиции равенства сторон было бы правильнее освободить прокурора от дачи заключения по делам, которые возбуждены по его же заявлению. Это ликвидировало бы перевес процессуальных возможностей стороны истца,, избавило бы ответчика от дополнительных обязанностей и устранило бы ограничение его прав. В частности, согласно ст. 186 ГПК право последней реплики всегда принадлежит ответчику и его представителю. Однако прокурор, заявивший иск в интересах истца и дающий заключение по существу дела (ст. 187 ГПК), реализует и право на последнюю реплику, тем самым укрепляя позицию истца государственным авторитетом и своим профессиональным участием.
Считаем, что в ГПК должно отсутствовать право прокурора давать заключение по возбужденному им же делу, так как это право является как бы «процессуальной привилегией», от которой следует отказаться. Заключение же прокурор вправе давать только по делам, возбужденным по инициативе самих заинтересованных лиц.
С учетом изложенного предлагаем внести следующие изменения:
Часть 3 ст. 41 ГПК изложить следующим образом: «Прокурор, участвующий в деле, знакомится с материалами дела, заявляет отводы, представляет доказательства, участвует в исследовании доказательств, заявляет ходатайства, дает заключения по вопросам, возникающим во время разбирательства дела, а заключение по существу дела в целом, если вступает в него в любой стадии процесса, а также совершает другие процессуальные действия, предусмотренные законом. Отказ прокурора от заявления, поданного в защиту интересов другого лица, не лишает это лицо права требовать рассмотрения дела по существу».
Соответственно ст. 187 ГПК «Заключение прокурора» необходимо изложить в следующей редакции: «Прокурор, вступивший в дело, если этого требует охрана государственных или общественных интересов или прав и охраняемых законом интересов граждан, дает заключение по существу дела в целом после судебных прений».
6. В юридической литературе высказана точка зрения, согласно которой закон не ограничивает каким-либо сроком право прокурора на подачу заявления о пересмотре решения по вновь открывшимся обстоятельствам1. Однако это противоречит положениям ст. 29 ГПК, где в числе лиц, участвующих в деле, назван и прокурор. Следовательно, правила ст. 334 ГПК должны распространяться и на прокурора, ибо временная возможность для опровержения истинности и вступившего в законную силу решения не может длиться бесконечно. Установление единого срока для всех субъектов возбуждения производства по вновь открывшимся обстоятельствам в этой стадии гражданского процесса приведет к более оперативному обращению в суд прокуроров с заявлениями о рассмотрении гражданских дел по вновь открывшимся обстоятельствам. С тем чтобы устранить неудачную трактовку указанной нормы, считаем, что ст. 334 ГПК должна звучать следующим образом: «Заявление о пересмотре решения, определения или постановления по
1 Комментарий к Гражданскому процессуальному кодексу РСФСР под редакцией М.К. Треушникова М. :СПАРК. 1996. С. 452. вновь открывшимся обстоятельствам подается лицами, участвовавшими в деле, или прокурором в суд, вынесший решение, определение или постановление. Лицами, участвовавшими в деле, а также прокурором, такое заявление может быть подано в течение трех месяцев со дня установления обстоятельств, служащих основанием для пересмотра».
7. В гражданско-правовой литературе высказано мнение о введении в Гражданский процессуальный кодекс процедуры рассмотрения группового иска или принятия отдельного закона, регулирующего данную процедуру1. В результате проведенного исследования мы пришли к выводу, что возможность предъявления таких исков следует предоставить и прокурору, если нарушены права и свободы значительного числа граждан. Следует выделить примерный перечень таких категорий дел: защита прав вкладчиков, возмещение вреда, причиненного в сфере охраны окружающей среды, здравоохранения, защита политических, гражданских и социальных прав. Представляется, что если бы прокурор был наделен правом подачи таких исков, то: во-первых, это организовало бы, ускорило процесс рассмотрения однотипных исков; во-вторых, были бы восстановлены права максимального количества граждан, пострадавших от действий конкретной организации (допустим, о подаче такого иска сообщается в средствах массовой информации, и граждане, не имевшие возможность или не знавшие как себя защитить в данной ситуации, могут присоединиться к иску); в-третьих, граждане (истцы) непосредственно в суд не вызывались бы: их интересы представлял бы прокурор.
8. Новая редакция Гражданского процессуального кодекса (по Закону от 27 октября 1995 г.) не содержит контроля суда над таким распорядительным действием истца, как его право на отказ от иска. Соответственно из п. 4 ст. 219 ГПК исключено требование о принятии отказа от иска судом. При этом не учитывается, что отказ от иска может быть совершен под влиянием обмана, угрозы, заблуждения и др. подобных обстоятельств. Недопустимо
1 Решетникова И В., Ярков В.В. Гражданское право и гражданский процесс в современной России. Екате-ринбург-Москва: НОРМА, 1999. С. 145-146. принятие такого действия и по искам о признании сделки недействительной. В судебной практике уже встречаются случаи, когда истец по делу о возмещении вреда, причиненного имуществу, жизни или здоровью, отказывался от иска в результате угроз со стороны ответчика1.
Считаем, что в действующем законодательстве при существующих формах и правах прокурора на участие в процессе, исключение из ст. 34 ГПК указания на то, что суд не принимает отказ истца от иска, если это противоречит интересам других лиц, сделано неправильно. Необходимо дополнить ст. 34 частью 3: «Суд не принимает отказ истца от иска, поданного в его интересах прокурором, если он противоречит закону или нарушает интересы других лиц, а прокурор поддерживает иск».
9. Обоснована идея о внесении изменений в разработанный проект ГПК, в котором, на наш взгляд, роль прокурора в гражданском процессе необоснованно сужена. Часть 1 статьи 47 «Участие прокурора в процессе» проекта ГПК необходимо изложить следующим образом: «Прокурор вправе обратиться в суд с иском в защиту прав, свобод и охраняемых законом интересов других лиц или неопределенного круга лиц или вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует охрана прав, свобод и интересов граждан, общественных либо государственных интересов». В настоящее время такая форма участия прокурора в гражданском процессе, как вступление в начатое дело для дачи заключения, отсутствует в проекте. Считаем, что лишать возможности прокурора давать заключение по делу, возбужденному по инициативе других лиц, нельзя. Здесь он особая процессуальная фигура, выступающая не на стороне кого-либо, а добивающаяся вынесения законного и обоснованного решения, причем по наиболее сложным категориям дел.
По аналогии с предложенными нами изменениями в ст. 34 ч.З действующего ГПК считаем возможным ч. 2 ст. 47 проекта ГПК изложить в следующем варианте: » В случае расхождений позиций прокурора и лица, в интересах которого заявлен иск (истец отказался от иска, а прокурор поддержи
1 Шакарян М.С. Принимать ли новый ГПК или подправлять старый? Российская юстиция. 1999. № 2. С. 19. вает исковые требования), суд не принимает отказ истца от иска, если это противоречит требованиям закона и интересам других лиц».
10. Предлагается оставить в проекте ГПК (ст. 311) право прокурора на опротестование незаконных решений судов, постановленных без его участия, существующее в действующем кодексе. Статью 311 проекта следует дополнить частью 2: «Прокурор или заместитель прокурора приносит протест на незаконное или необоснованное решение суда, независимо от того, участвовал ли он в данном деле. Помощники прокуроров, прокуроры управлений и отделов могут приносить протесты только по делам, в рассмотрении которых они участвовали».
Теоретическая и практическая значимость работы. Теоретическое значение работы состоит в том, что в ней исследуются правовые основы деятельности органов прокуратуры РФ на современном этапе. Практическая значимость содержащихся в диссертации выводов и рекомендаций состоит в том, что они нацелены на дальнейшее развитие и совершенствование регулирования деятельности органов прокуратуры и суда в гражданском судопроизводстве, четком разграничении их компетенции в данной сфере. Материалы исследования могут быть использованы в нормотворческой, правоприменительной деятельности, а также в процессе обучения студентов юридических учебных заведений.
Апробация результатов исследования. Результаты диссертационного исследования отражены автором в научных публикациях. Они обсуждались на заседаниях кафедр государственно-правовых и гражданско-правовых дисциплин Юридического института МВД РФ, использовались в учебном процессе в Юридическом институте Министерства внутренних дел РФ при преподавании курса гражданского процессуального права.
Структура диссертации соответствует логике построения научного исследования и состоит из введения, двух глав с параграфами, заключения и списка использованной литературы.