Право законодательной инициативы в РФ

ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ИНИЦИАТИВА — вне­се­ние в за­ко­но­дательный ор­ган про­ек­та за­ко­но­дательного ак­та упра­во­мо­чен­ным на то ли­цом (ли­ца­ми) или ор­га­ном (ор­га­на­ми).

Законодательная инициатива — началь­ная ста­дия за­ко­но­да­тель­но­го про­цес­са; мо­жет быть пар­ла­мент­ская, пра­ви­тель­ст­вен­ная, пре­зи­дент­ская, спе­циа­ли­зи­ро­ван­ная, на­род­ная. Пе­ре­чень упра­во­мо­чен­ных лиц и ор­га­нов не­ред­ко со­дер­жит­ся в кон­сти­ту­ци­ях (например, в части 1 статьи 104 Кон­сти­ту­ции РФ). Вне­сён­ные ими про­ек­ты за­ко­но­дательный ор­ган обя­зан рас­смот­реть, но не обя­зан при­нять и, да­же при­няв к рас­смот­ре­нию, мо­жет вне­сти в них су­ще­ст­вен­ные из­ме­не­ния. В не­ко­то­рых стра­нах (например, в Швей­ца­рии) до­пус­ка­ет­ся Законодательная инициатива как в ви­де раз­ра­бо­тан­но­го про­ек­та, так и в ви­де об­ще­го пред­ло­же­ния. Обыч­но тре­бу­ет­ся, что­бы вно­си­мые про­ек­ты со­про­во­ж­да­лись мо­ти­ви­ров­кой, фи­нан­со­вы­ми рас­чё­та­ми и другими до­ку­мен­та­ми.

Пар­ла­мент­ская Законодательная инициатива оз­на­ча­ет, что про­ек­ты за­ко­нов вно­сят­ся субъ­ек­та­ми, на­хо­дя­щи­ми­ся в со­ста­ве за­ко­но­дательного ор­га­на (де­пу­та­та­ми). В Фе­де­раль­ном со­б­ра­нии РФ пра­вом законодательной инициативы. об­ла­да­ет ка­ж­дый де­пу­тат Государственной ду­мы и ка­ж­дый член Со­ве­та Фе­де­ра­ции. В Гер­ма­нии же до­пус­ка­ет­ся толь­ко груп­по­вая законодательная инициатива де­пу­та­тов бун­дес­та­га: за­ко­но­про­ек­ты мо­гут вно­сить лишь пар­тий­ные фрак­ции или груп­пы де­пу­та­тов, на­счи­ты­ваю­щие не ме­нее 5% от со­ста­ва па­ла­ты, то есть не ме­нее тридцати де­пу­та­тов. В ря­де стран чле­нам верх­них па­лат пар­ла­мен­тов ин­ди­ви­ду­аль­ное или груп­по­вое пра­во законодательной инициативы не пре­дос­тав­ля­ется; оно при­над­ле­жит верх­ней па­ла­те в це­лом (Бе­ло­рус­сия, Поль­ша и другие).

В Ав­ст­рии пра­вом законодательной инициативы поль­зу­ют­ся как Фе­де­раль­ный со­вет (верх­няя па­ла­та) в це­лом, так и 1/3 его чле­нов. Для со­циа­ли­стических стран бы­ло ха­рак­тер­но на­де­ле­ние пра­вом законодательной инициативы так­же внут­ри­пар­ла­мент­ских ор­га­нов – ко­мис­сий. Ны­не это встре­ча­ет­ся ред­ко. Так, со­глас­но статьям 12 и 13 За­ко­на КНР о пра­во­твор­че­ст­ве, законодательная инициатива при­над­ле­жит пре­зи­диу­му Все­ки­тай­ско­го со­б­ра­ния народных пред­ста­ви­те­лей (он су­ще­ст­ву­ет лишь во вре­мя еже­год­ной крат­ко­вре­мен­ной сес­сии), а так­же, по­ми­мо про­чих субъ­ек­тов, По­сто­ян­но­му комитету Все­ки­тай­ско­го со­б­ра­ния народных пред­ста­ви­те­лей (это из­бран­ный Все­ки­тай­ским со­б­ра­ни­ем из его со­ста­ва ор­ган, из­даю­щий за­ко­ны по мно­гим во­про­сам и за­ме­щаю­щий Все­ки­тай­ское со­б­ра­ние в пе­ри­од ме­ж­ду сес­сия­ми), специальным ко­ми­те­там и де­ле­га­ци­ям (тер­ри­то­ри­аль­ным и ар­мей­ско­му объ­е­ди­не­ни­ям де­пу­та­тов). Пар­ла­мент­ские ко­мис­сии име­ют пра­во законодательной инициативы так­же в Бра­зи­лии.

законодательная инициатива ис­пол­нительной вла­сти (пра­ви­тель­ст­вен­ная и пре­зи­дент­ская) пре­об­ла­да­ет, так как пра­ви­тель­ст­во ча­ще стал­ки­ва­ет­ся с про­бле­ма­ми, ну­ж­даю­щи­ми­ся в за­ко­но­дательном раз­ре­ше­нии, и име­ет боль­ше спе­циа­ли­стов, спо­соб­ных го­то­вить ка­че­ст­вен­ные за­ко­но­про­ек­ты. В тех стра­нах, где пра­ви­тель­ст­во — кол­ле­ги­аль­ный ор­ган ис­пол­нительной вла­сти, кон­сти­ту­ции обыч­но на­де­ля­ют его пра­вом законодательной инициативы. Так, во Фран­ции и стра­нах, вос­при­няв­ших её кон­сти­ту­ци­он­ную мо­дель, про­ек­ты за­ко­нов, вне­сён­ные де­пу­та­та­ми пар­ла­мен­та, име­ну­ют­ся за­ко­но­пред­ло­же­ния­ми, а вне­сён­ные пра­ви­тель­ст­вом – за­ко­но­про­ек­та­ми. В США пре­зи­дент не име­ет пра­ва законодательной инициативы (кро­ме бюд­жет­ной ини­циа­ти­вы), а в Бра­зи­лии, на­обо­рот, пре­зи­дент об­ла­да­ет не толь­ко пра­вом законодательной инициативы по лю­бо­му во­про­су, но по во­про­сам ор­га­ни­за­ции пуб­лич­ной ад­ми­ни­ст­ра­ции, воо­руженных сил, про­ку­ра­ту­ры и не­ко­то­рым дру­гим его пра­во законодательно инициативы — ис­клю­чи­тель­ное. Пра­ви­тель­ст­вам не­ред­ко при­над­ле­жит ис­клю­чи­тель­ное пра­во законодательной инициативы по во­про­сам бюд­же­та, ра­ти­фи­ка­ции и де­нон­са­ции ме­ж­ду­народных до­го­во­ров. В Рос­сии за­клю­че­ние пра­ви­тель­ст­ва обя­за­тель­но тре­бу­ет­ся для вне­се­ния за­ко­но­про­ек­тов, пре­ду­смат­ри­ваю­щих рас­хо­ды из фе­де­раль­но­го бюд­же­та. В Гер­ма­нии пра­ви­тель­ст­вен­ные за­ко­но­про­ек­ты до вне­се­ния в бун­дес­таг рас­смат­ри­ва­ют­ся бун­дес­ра­том, а за­ко­но­про­ек­ты бун­дес­ра­та – Фе­де­раль­ным пра­ви­тель­ст­вом.

Спе­циа­ли­зированная законодательная инициатива осу­ще­ст­в­ля­ет­ся ор­га­на­ми, пре­ду­смот­рен­ны­ми в кон­сти­ту­ци­ях и за­ко­нах. Так, в Рос­сии пра­вом законодательной инициативы об­ла­да­ют за­ко­но­да­тель­ные (пред­ста­ви­тель­ные) ор­га­ны субъ­ек­тов РФ, а так­же (по во­про­сам их ве­де­ния) Кон­сти­ту­ци­он­ный суд РФ, Вер­хов­ный суд РФ, Выс­ший ар­бит­раж­ный суд РФ. В Ита­лии пра­вом законодательной инициативы поль­зу­ют­ся так­же об­ла­ст­ные со­ве­ты, а по эко­но­мическим и со­ци­аль­ным во­про­сам – Национальный со­вет эко­но­ми­ки и тру­да. В Бра­зи­лии к чис­лу субъ­ек­тов пра­ва законодательной инициативы от­не­се­ны так­же Ге­не­раль­ный про­ку­рор рес­пуб­ли­ки и Фе­де­раль­ный вер­хов­ный суд.

На­род­ная законодательная инициатива — ре­зуль­тат во­ле­изъ­яв­ле­ния зна­чительных групп из­би­ра­те­лей, пред­ла­гаю­щих коллективное за­ко­но­дательное ре­ше­ние. В Бра­зи­лии это не ме­нее 1% из­би­ра­те­лей, про­жи­ваю­щих не мень­ше, чем в пя­ти шта­тах, в ка­ж­дом из ко­то­рых долж­но быть со­б­ра­но не ме­нее 0,3% под­пи­сей из­би­ра­те­лей. В Ита­лии за­ко­но­про­ект мо­жет быть вне­сён не ме­нее чем 50 тысячами из­би­ра­те­лей, в Ис­па­нии – не ме­нее чем 500 тысячами, при­чём на­род­ная законодательная инициатива не до­пус­ка­ет­ся по во­про­сам, ре­гу­ли­руе­мым ор­га­ни­че­ски­ми за­ко­на­ми (свя­зан­ным с основными пра­ва­ми и сво­бо­да­ми, вве­де­ни­ем ус­та­вов ав­то­ном­ных со­об­ществ, ус­та­нов­ле­ни­ем ос­нов из­би­ра­тель­ной сис­те­мы и другие), по во­про­сам на­ло­го­об­ло­же­ния, ме­ж­ду­народных от­но­ше­ний и по­ми­ло­ва­ния. В Ав­ст­рии на­род­ная законодательная инициатива мо­жет ис­хо­дить от 100 тысяч из­би­ра­те­лей или от 1/6 из­би­ра­те­лей трёх зе­мель, в Ве­не­су­эле – не ме­нее чем от 0,1% за­ре­ги­ст­ри­ро­ван­ных из­би­ра­те­лей.

В не­ко­то­рых стра­нах оп­ре­де­лён осо­бый круг субъ­ек­тов пра­ва законодательной инициативы по во­про­сам из­ме­не­ния кон­сти­ту­ции, при­ня­тия или от­ме­ны кон­сти­ту­ци­он­ных, ор­га­ни­че­ских или до­пол­няю­щих (кон­сти­ту­цию) за­ко­нов. Со­глас­но статье 134 Кон­сти­ту­ции РФ, пред­ло­же­ния о по­прав­ках и пе­ре­смот­ре её по­ло­же­ний мо­гут вно­сить Пре­зи­дент РФ, Со­вет Фе­де­ра­ции, Государственная ду­ма, Пра­ви­тель­ст­во РФ, за­ко­но­дательные (пред­ста­ви­тель­ные) ор­га­ны субъ­ек­тов РФ, а так­же не ме­нее 1/5 чле­нов Со­ве­та Фе­де­ра­ции или де­пу­та­тов Государственной ду­мы. В Бра­зи­лии статья 60 Кон­сти­ту­ции пре­дос­тав­ля­ет пра­во законодательной инициативы по из­ме­не­нию Кон­сти­ту­ции не ме­нее чем 1/3 чле­нов Па­ла­ты де­пу­та­тов или Фе­де­раль­но­го се­на­та, Пре­зи­ден­ту рес­пуб­ли­ки, бо­лее чем по­ло­ви­не за­ко­но­дательных со­б­ра­ний фе­де­раль­ных еди­ниц, ко­то­рые долж­ны при­нять со­от­вет­ст­вую­щее ре­ше­ние от­но­си­тель­ным боль­шин­ст­вом сво­их чле­нов.

(Глава 17 в ред. постановления Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 16 апреля 2014 года № 127-СФ; наименование главы в ред. постановления Совета Федерации
Федерального Собрания Российской Федерации от 15 июля 2020 года № 310-СФ)

Статья 140. Право законодательной инициативы

1. Совет Федерации реализует право законодательной инициативы в форме внесения в Государственную Думу:

а) проектов законов Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации, проектов федеральных конституционных законов, проектов федеральных законов (далее – законопроекты);

б) законопроектов о внесении изменений в законы РСФСР, законы Российской Федерации, федеральные конституционные законы и федеральные законы, о признании утратившими силу актов законодательства РСФСР, Российской Федерации либо законопроектов о признании недействующими на территории Российской Федерации актов законодательства СССР;

в) поправок к законопроектам.

2. Законопроекты, указанные в пункте «б» части 1 настоящей статьи, и поправки к законопроектам могут вноситься в Государственную Думу совместно с законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации (законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации).

Статья 141. Подготовка законопроекта, поправки к законопроекту в порядке реализации законодательной инициативы Совета Федерации

1. Законопроект, поправка к законопроекту, разработанные в порядке реализации права законодательной инициативы Совета Федерации, могут вноситься на рассмотрение палаты комитетом (комитетами) Совета Федерации, сенатором (сенаторами) Российской Федерации (в ред. постановления Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 15 июля 2020 года № 310-СФ).

2. В случаях, предусмотренных частью 1 статьи 142 настоящего Регламента, законопроект направляется на заключение (официальный отзыв) в органы государственной власти в соответствии с решением Совета палаты.

3. Законопроект, поправка к законопроекту, подготовленные для внесения на рассмотрение палаты, вместе с документами, предусмотренными частями 1 и 2 статьи 142 настоящего Регламента, не позднее чем за 20 дней до начала заседания Совета Федерации направляется инициатором законопроекта, поправки к законопроекту для подготовки заключения (заключений) в профильный комитет (профильные комитеты) палаты, а также в Правовое управление Аппарата Совета Федерации для проведения правовой и лингвистической экспертиз. Заключение (заключения) профильного комитета (профильных комитетов) палаты и результаты правовой и лингвистической экспертиз представляются инициатору законопроекта, поправки к законопроекту не позднее чем за 72 часа до начала заседания Совета Федерации. Законопроект, поправка к законопроекту могут быть внесены на рассмотрение Совета Федерации только при наличии заключения Правового управления Аппарата Совета Федерации.

4. Законопроект, подготовленный для внесения в Государственную Думу совместно с законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации (законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации), вместе с документами, предусмотренными частью 1 статьи 142 настоящего Регламента, не позднее чем за 30 дней до заседания Совета Федерации направляется комитетом Совета Федерации, ответственным за его подготовку, в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации (законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации) для рассмотрения и принятия решения о внесении законопроекта в Государственную Думу совместно с Советом Федерации.

Статья 1411. Подготовка сенатором (сенаторами) Российской Федерации законопроекта, поправки к законопроекту

(наименование статьи в ред. постановления Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 15 июля 2020 года № 310-СФ)

1. Сенатор (сенаторы) Российской Федерации реализует право законодательной инициативы самостоятельно в форме внесения в Государственную Думу законопроектов и поправок к законопроектам (в ред. постановления Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 15 июля 2020 года № 310-СФ).

2. Текст законопроекта, поправки к законопроекту сенатора (сенаторов) Российской Федерации, а также документы, предусмотренные частями 1 и 2 статьи 142 настоящего Регламента, готовятся непосредственно сенатором (сенаторами) Российской Федерации (в ред. постановления Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 15 июля 2020 года № 310-СФ).

3. Текст законопроекта, поправки к законопроекту сенатора (сенаторов) Российской Федерации вместе с документами, предусмотренными частями 1 и 2 статьи 142 настоящего Регламента, могут направляться для рассмотрения в комитет (комитеты) Совета Федерации, а также в Правовое управление Аппарата Совета Федерации и Аналитическое управление Аппарата Совета Федерации соответственно для правовой и социально-экономической экспертиз (в ред. постановления Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 15 июля 2020 года № 310-СФ).

Статья 142. Документы, представляемые вместе с законопроектом, поправкой к законопроекту

1. На рассмотрение Совета Федерации вместе с текстом законопроекта, разработанного в порядке реализации права законодательной инициативы Совета Федерации, представляются следующие документы:

а) пояснительная записка к законопроекту, содержащая предмет законодательного регулирования и изложение концепции предлагаемого законопроекта;

б) перечень законов РСФСР и законов Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативных правовых актов РСФСР и Российской Федерации, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием данного федерального конституционного закона, федерального закона;

в) финансово-экономическое обоснование (в случае внесения законопроекта, реализация которого потребует материальных затрат);

г) заключение Правительства Российской Федерации (в случае внесения законопроекта о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, других законопроектов, предусматривающих расходы, покрываемые за счет федерального бюджета);

д) официальные отзывы Правительства Российской Федерации и Верховного Суда Российской Федерации (в случае внесения законопроекта о внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации);

е) заключение Правительства Российской Федерации и решение соответствующего законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации (в случае внесения законопроекта о перечне участков недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции, или законопроекта о внесении изменений в соответствующий федеральный закон, устанавливающий такой перечень);

ж) документы, перечисленные в пункте 7 статьи 9 Федерального закона «О техническом регулировании» (в случае внесения законопроекта о техническом регламенте).

2. На рассмотрение Совета Федерации вместе с текстом поправки к законопроекту, разработанной в порядке реализации права законодательной инициативы Совета Федерации, инициатором поправки представляются:

а) обоснование необходимости принятия поправки;

б) источник финансирования (в случае внесения поправки к проекту федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период).

3. При оформлении законопроекта, поправки к законопроекту должны учитываться также другие требования к их подготовке, установленные законодательством Российской Федерации.

Статья 143. Рассмотрение законопроекта, поправки к законопроекту на заседании Совета Федерации

1. Рассмотрение на заседании Совета Федерации законопроекта, поправки к законопроекту начинается с доклада инициатора законопроекта, поправки к законопроекту. При наличии заключения на законопроект или официального отзыва о законопроекте Правительства Российской Федерации слово для его оглашения может быть предоставлено представителю Правительства Российской Федерации.

2. При рассмотрении на заседании Совета Федерации законопроекта, подготовленного для внесения в Государственную Думу совместно с законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации (законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации), вместе с документами, предусмотренными частью 1 статьи 142 настоящего Регламента, представляется (представляются) постановление законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации (постановления законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации) о внесении его в Государственную Думу совместно с Советом Федерации.

3. Решение о внесении в Государственную Думу законопроекта, в том числе совместно с законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации (законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации), о направлении поправки (поправок) к законопроекту и назначении представителя (представителей) Совета Федерации при их рассмотрении Государственной Думой принимается большинством голосов от общего числа сенаторов Российской Федерации и оформляется постановлением Совета Федерации. В случае прекращения (досрочного прекращения) полномочий сенатора Российской Федерации, назначенного представителем Совета Федерации при рассмотрении Государственной Думой законопроекта, поправки к законопроекту, по предложению комитета Совета Федерации, ответственного за подготовку проекта соответствующего постановления Совета Федерации, вопрос о назначении нового представителя Совета Федерации включается в повестку дня заседания Совета Федерации (в ред. постановления Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 15 июля 2020 года № 310-СФ).

4. Законопроект, поправка к законопроекту, соответствующее постановление Совета Федерации и документы, предусмотренные частями 1 и 2 статьи 142 настоящего Регламента, направляются в Государственную Думу.

5. Постановление Совета Федерации о внесении законопроекта в Государственную Думу совместно с законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации (законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации) направляется в Государственную Думу вместе с постановлением законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации (постановлениями законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации). Сопроводительное письмо подписывают Председатель Совета Федерации и председатель законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации (председатели законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации).

Статья 1431. Общественное обсуждение законопроекта

1. По итогам рассмотрения законопроекта на заседании Совета Федерации палата может принять решение о его вынесении на общественное обсуждение. Решение принимается большинством голосов от общего числа сенаторов Российской Федерации и оформляется постановлением Совета Федерации, где указываются срок, в течение которого будет проходить общественное обсуждение законопроекта, и комитет (комитеты) Совета Федерации, ответственный (ответственные) за подготовку и проведение общественного обсуждения. Законопроект и постановление Совета Федерации о его вынесении на общественное обсуждение размещаются на официальном сайте Совета Федерации в сети Интернет (в ред. постановления Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 15 июля 2020 года № 310-СФ).

2. Общественное обсуждение законопроекта проходит до его внесения в Государственную Думу.

3. После завершения общественного обсуждения законопроекта комитет (комитеты) Совета Федерации, ответственный (ответственные) за его подготовку и проведение, обобщает (обобщают) поступившие предложения и замечания и по итогам общественного обсуждения готовит (готовят) законопроект для повторного рассмотрения на заседании Совета Федерации в порядке, установленном статьей 143 настоящего Регламента.

4. Общественное обсуждение законопроекта, подготовленного для внесения в Государственную Думу совместно с законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации (законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации), осуществляется в порядке, предусмотренном частями 1–3 настоящей статьи. При этом решение о его вынесении на общественное обсуждение направляется для согласования в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации (законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации), совместно с которым (которыми) законопроект вносится в Государственную Думу. Доработанный по итогам общественного обсуждения законопроект направляется для согласования в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации (законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации), совместно с которым (которыми) он вносится в Государственную Думу.

П.В. Крашенинников,

Председатель Комитета Государственной Думы по государственному строительству и законодательству,

сопредседатель Ассоциации юристов России

Право законодательной инициативы

В 2018 г. Россия отмечает 25 лет действующей Конституции. Мы увидели и еще увидим много воспоминаний о подготовке текста Основного Закона, а также исследований действия норм современной Конституции. для истории, в том числе истории права, 25 лет – это небольшой срок. Однако учитывая огромную цепь противоречивых политических, социальных, экономических и правовых решений, 25 лет не кажутся маленьким отрезком времени. Скорее наоборот, за четверть века положения Конституции показали свою актуальность и универсальность. Конституция стала символом стабильности, дающим возможность развития страны и защиты прав ее граждан. Верховенство закона, провозглашение человека, его прав и свобод высшей ценностью, соответствие системы провозглашенных прав граждан всеобщей декларации прав человека – все это отличает современную Конституцию России от других основных законов нашей страны.

Далеко не все помнят, а некоторые и не знают, что во времена тектонических подвижек нашего общества на рубеже 80-х – 90-х годов прошлого века, приведших в итоге к изменению политико-экономического строя, одним из наиболее артикулированных требований граждан было построение правового государства в нашей стране. Многие люди, может быть, несколько наивно, полагали, что если разработать и принять «правильные» законы, то жизнь мгновенно наладится. исчезнут многочисленные привилегии «партократов», «позвоночное право», появятся дефицитные товары и всем будут платить «достойную» зарплату. Не случайно в те времена слово «юрист» звучало очень гордо, а обладатель этого «звания» имел очень высокие шансы быть избранным депутатом любого уровня.

Отнюдь не все 1068 народных депутатов РСФСР в итоге оказались юристами, но практически все они понимали в законодательстве так же хорошо, как в медицине, погоде и футболе. В итоге законотворческая активность представителей народа достигла невероятных масштабов и полностью разбалансировала систему законодательства страны. ведь даже поправки в Конституцию РСФСР принимались на съезде народных депутатов РСФСР, что называется, «с голоса». В результате законотворческого хаоса в стране было узаконено двоевластие, что неминуемо привело к драматическим событиям октября 1993 г.

Для многих стало очевидно, что, как и любая правовая процедура, процесс внесения и принятия законопроектов должен быть четко отрегулирован, дабы избежать законодательной вакханалии. Это и было сделано с принятием Конституции Российской Федерации (далее по тексту основной Закон или Конституция) в декабре 1993 г. именно ее принятие и положило начало построению правового государства в нашей стране. С тех пор закон все глубже проникает в повседневную жизнь наших граждан. Ведь именно в законах описаны не только законные права, но и обязанности граждан и их ответственность, налагаемые на них самим фактом существования в обществе. следствием этого является нарастающая политическая, социальная и экономическая активность людей. они все чаще обсуждают и порой критикуют те правила и нормы общественной и частной жизни, которые и определяют законы российской Федерации. Поэтому вопрос о том, что или кто является источником законов, для многих граждан отнюдь не праздный. Авторы тех или иных законопроектов нередко становятся, так сказать, героями дня.

В настоящей статье мы подробно рассмотрим количественный и качественный состав субъектов законодательной инициативы, а также процедуру внесения законопроектов. Четкая, понятная и публичная процедура принятия законодательных актов является гарантией от всяческих нормативных сюрпризов или законотворческих ошибок, ущемляющих права граждан и иных лиц. не менее важно, что принятые на основе такой процедуры законы лучше воспринимаются и понимаются гражданами.

Мы не рассматриваем причины возникновения законопроектов (общественная потребность, научно-теоретические предпосылки, какие-либо субъективные аспекты, конъюнктурные соображения). Здесь делается попытка рассмотреть, кто и как вносит законопроекты.

Конституция РФ содержит достаточно широкий перечень лиц, которые вправе вносить проекты федеральных конституционных законов и федеральных законов в Государственную Думу Федерального Собрания. Основной Закон называет такое внесение законодательной инициативой.

В соответствии с ч. 1 ст. 104 Конституции право законодательной инициативы принадлежит президенту Российской Федерации, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, правительству Российской Федерации, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду Российской Федерации и верховному Суду Российской Федерации по вопросам их ведения.

Если произвести простое арифметическое действие в виде сложения всех указанных в данной норме субъектов, то получается, что в нашем государстве 727 субъектов права законодательной инициативы. Представляется, что это достаточно много. По количеству субъектов данного права Россия находится в ряду мировых лидеров. Однако, как известно, много – это не всегда хорошо. Да и равноправность таких субъектов весьма условна. Вряд ли кто будет оспаривать, что политический и – что гораздо важнее – профессиональный вес каждого субъекта данного права отнюдь не равнозначен. Достаточно сравнить Правительство и депутата Государственной Думы или Конституционный Суд и законодательный (представительный) орган какого-либо субъекта Федерации.

Отмеченная неравнозначность зачастую приводит к внесению непроработанных законопроектов, утяжелению и даже противоречивости плана законотворческой деятельности Государственной Думы и Совета Федерации. Более того, данное положение не дает государству выстраивать четкое, логичное и системное правовое поле, а без этого поля невозможно в полном объеме защищать права граждан, юридических лиц и самого государства.

Очевидно, что если когда-нибудь будет принято решение о внесении поправок в действующую Конституцию либо о подготовке нового Основного Закона, то следует более внимательно отнестись к праву законодательной инициативы и, соответственно, к количеству субъектов такого права.

Порядок осуществления права законодательной инициативы регулируется как регламентом Государственной Думы, так и актами коллегиальных субъектов права законодательной инициативы. например, ст. 136 регламента Московской областной думы предусматривает, что внесение в Государственную Думу законодательной инициативы в той или иной установленной форме с приложением необходимых обоснований, заключений и согласований осуществляется в соответствии с требованиями регламента Государственной Думы. Решение о рассмотрении в Государственной Думе законодательной инициативы Думы оформляется ее постановлением. В постановлении Думы о рассмотрении в Государственной Думе ее законодательной инициативы указывается представитель Думы при рассмотрении соответствующего вопроса на заседании Государственной Думы.

Иногда в науке высказываются предложения о включении в круг субъектов права законодательной инициативы и других лиц, в частности Генерального прокурора Российской Федерации, Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, а также объединений профессиональных юристов, общественной палаты.

Граждане не наделены правом законодательной инициативы, однако в соответствии со ст. 33 Конституции они обладают правом на обращение как лично, так и путем направления индивидуальных и коллективных обращений в государственные органы и органы местного самоуправления. Государственная Дума не является исключением. нередко поводом для внесения депутатами и членами Совета Федерации законопроектов являются обращения, приходящие в адрес парламентариев. Примерами так называемых народных инициатив, на основании которых комитеты Государственной Думы, а затем и депутаты на пленарном заседании принимали соответствующие решения, являются многочисленные обращения граждан относительно продления сроков приватизации жилых помещений в 2010, 2013, 2015 гг., недопустимости признания несовершеннолетних бывшими членами семьи собственника и, соответственно, их выселения из жилых помещений и многие другие.

Право народной законодательной инициативы предусмотрено конституциями Киргизии (10 тыс. избирателей), Италии (50 тыс. избирателей), Швейцарии (100 тыс. избирателей) и др. в Европейском союзе граждане Союза в количестве не менее 1 млн человек из значительного числа государств-членов могут выступить с инициативой в адрес Европейской комиссии, в рамках ее полномочий внести соответствующее предложение по вопросам, в отношении которых, по мнению этих граждан, необходимо издание правового акта союза в целях применения договоров.

На основании указа Президента РФ от 4 марта 2013 г. № 183 «О рассмотрении общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернет-ресурса «Российская общественная инициатива»» Фонд информационной демократии при получении 100 тыс. подписей в течение года передает соответствующее положение в Правительство, которое принимает решение о внесении или невнесении конкретного законопроекта.

В практике работы Государственной Думы периодически возникают дискуссии о том, что делать с законопроектом, если депутат либо член Совета Федерации, использовавший свое право законодательной инициативы, не переизбрался на новый срок либо перестал быть членом Совета Федерации, а проект, кроме внесения, никаких стадий законотворческого процесса не прошел.

Полагаем, что законопроект считается внесенным в Государственную Думу со дня его регистрации в Аппарате Государственной Думы. При этом следует иметь в виду, что, исходя из положений ст. 99 Конституции, полномочия Государственной Думы прекращаются с момента начала работы Государственной Думы нового созыва. Поэтому к законопроектам, внесенным в Государственную Думу прежнего созыва, относятся только те, которые зарегистрированы до момента начала работы Государственной Думы нового созыва. в их число входят законопроекты, внесенные депутатами Государственной Думы и членами Совета Федерации, которые после регистрации законопроектов не избраны депутатами Государственной Думы или уже не являются членами Совета Федерации, а также законопроекты, внесенные лицами, избранными депутатами Государственной Думы нового созыва. Законопроекты, зарегистрированные со дня начала работы Государственной Думы нового созыва, рассматриваются в порядке, предусмотренном Конституцией и регламентом Государственной Думы.

Законопроекты, внесенные в Государственную Думу прежнего созыва, но не переданные Председателю Государственной Думы последующего (действующего) созыва, в соответствии с регламентом Государственной Думы должны быть переданы Председателю Государственной Думы нового созыва.

Достаточно часто право законодательной инициативы реализуется совместно несколькими субъектами, как правило, несколькими депутатами Государственной Думы и (или) членами Совета Федерации. Крайне редко совместная реализация права законодательной инициативы осуществляется другими субъектами. до объединения двух высших судов Верховный Суд и высший Арбитражный Суд периодически реализовали свое право в форме совместного постановления своих Пленумов.

Вместе с тем следует отметить крайне малую вероятность совместной реализации права законодательной инициативы субъектами, решения которых, с одной стороны, вырабатываются коллегиально (например, Правительством), а с другой – и единолично (например, депутатами Государственной Думы) в силу различных подходов и процедур по выработке и принятию решений. Хотя исключения все-таки бывают. Так, проект Жилищного кодекса был внесен совместно Правительством и группой депутатов Государственной Думы. Припоминаю, сколько времени и нервов это потребовало.

Иногда в документах, сопровождающих законодательную инициативу, в качестве субъекта такого права указывается депутатская фракция или комитет, что, конечно же, не соответствует ни регламенту Государственной Думы, ни тем более Конституции. В таких случаях субъектами являются депутаты – члены указанной фракции или члены комитета. История правового регулирования законодательного процесса в нашей стране знает примеры законодательной инициативы, принадлежащей постоянным комиссиям палат и комитетам Верховного Совета СССР (ст. 114 Конституции СССР), Верховного Совета Российской Федерации (ст. 110 Конституции РФ). Правом законодательной инициативы в соответствии с названными конституциями обладали также общественные организации в лице их общесоюзных органов и Академия наук СССР.

Наряду с содержанием законодательная инициатива имеет установленную Конституцией и регламентом форму. право законодательной инициативы осуществляется в форме внесения в Государственную Думу:

− проектов законов Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов;

− законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы Российской Федерации и законы РСФСР, федеральные конституционные законы, либо о признании этих законов утратившими силу, либо о неприменении на территории Российской Федерации актов законодательства Союза ССР;

− поправок к законопроектам, находящимся на рассмотрении между первым и вторым чтением.

Регламент Государственной Думы содержит исчерпывающий перечень документов, прилагаемых к вносимым законопроектам.

при внесении законопроекта в Государственную Думу субъектом права законодательной инициативы должны быть представлены:

• пояснительная записка к законопроекту, содержащая предмет законодательного регулирования и изложение концепции предлагаемого законопроекта;
• текст законопроекта с указанием на титульном листе в верхнем правом углу субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект;
• перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с вступлением в силу данного закона;
• финансово-экономическое обоснование (в случае внесения законопроекта, реализация которого потребует материальных затрат);
• заключение Правительства РФ. При этом ч. 3 ст. 104 Конституции Российской Федерации указывает на то, что законопроекты о введении или отмене налогов, об освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства РФ, т.е. в таких случаях без заключения законопроект не считается внесенным и в лучшем случае возвращается субъекту законодательной инициативы либо остается без движения в Государственной думе. если все-таки проект проходит все парламентские процедуры, то он может быть возвращен Президентом РФ как рассмотренный с нарушением требований, установленных Конституцией;
• документы и материалы, предусмотренные Бюджетным кодексом Российской Федерации по проектам федерального закона о федеральном бюджете, а также об исполнении федерального бюджета за отчетный финансовый год;
• документы, предусмотренные Федеральным законом «О международных договорах Российской Федерации» (по законопроектам о ратификации, прекращении или приостановлении действия международных договоров российской Федерации);
• официальные отзывы правительства РФ и верховного Суда РФ (по законопроектам о внесении изменений в Уголовный кодекс РФ);
• документы, предусмотренные Федеральным законом «О техническом регулировании» (по законопроектам о техническом регламенте);
• заключение правительства РФ и решение законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, на территории которого расположены соответствующие участки недр (по законопроекту о соглашении о разделе продукции и по законопроекту о внесении изменений в соответствующий федеральный закон о соглашении о разделе продукции);
• документ, подтверждающий согласование законопроекта о передаче перемещенной культурной ценности с органом государственной власти субъекта Российской Федерации, на территории которого находится региональное учреждение культуры, осуществляющее оперативное управление объектом культуры, представляющим собой культурную ценность (по законопроекту о передаче культурной ценности, перемещенной в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящейся на территории Российской Федерации);
• документ, подтверждающий согласование законопроекта по вопросу определения общего числа мировых судей и количества судебных участков субъекта Российской Федерации соответственно с Верховным Судом РФ и субъектом Российской Федерации (по законопроекту по вопросу определения общего числа мировых судей и количества судебных участков субъекта Российской Федерации).

Важно подчеркнуть, что надлежащая форма и реквизиты законопроекта – это то, без чего субъект права законодательной инициативы не может войти в «горнило» законотворческой деятельности, однако вышеназванное важно, но недостаточно для того, чтобы проект стал законом.

Зачастую вносятся законопроекты без предмета правового регулирования, например, содержащие в основной своей части не нормы права, а некое подобие словаря (политического, экономического и т.п.). Между тем следует исходить из того, что норма права (при введении в действие закона) порождает правовые последствия.

По справедливому выражению Г.Ф. Шершеневича, нормы права не предлагают только, не советуют, не убеждают, не просят, не учат поступать известным образом, но требуют известного поведения.

В практике работы Совета Государственной Думы периодически встречаются законопроекты, вызывающие дискуссию: нужно ли финансово-экономическое обоснование и заключение Правительства.

Особенно часто подобные споры возникают, когда субъект права законодательной инициативы выступает единолично либо является депутатом Государственной Думы или членом Совета Федерации. Регламентом Правительства РФ (п. 100) было предусмотрено, что законопроект, поступивший на заключение в Правительство РФ без финансово-экономического обоснования и иных необходимых материалов, возвращается Аппаратом Правительства субъекту права законодательной инициативы с сообщением причин, по которым невозможно представить заключение. Постановлением Конституционного Суда РФ от 29 ноября 2006 г. № 9-П «По делу о проверке конституционности пункта 100 регламента Правительства Российской Федерации» данное положение было признано не соответствующим Конституции РФ, в связи с чем Постановлением Правительства от 31 июля 2007 г. № 492 «О внесении изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 1 июня 2004 г. № 260» из регламента было исключено. очевидно, что внесение в Государственную Думу законопроекта не должно ставиться в зависимость от одностороннего усмотрения Правительства или его Аппарата. Это может повлечь лишение возможности принимать к рассмотрению законопроекты, подготовленные к внесению, и тем самым конституционной самостоятельности в осуществлении полномочий, принадлежащих Государственной Думе как палате Федерального Собрания при реализации законодательной функции, на что было обращено внимание Конституционного Суда. Окончательное решение в дискуссии по поводу наличия или отсутствия заключения Правительства по предложению ответственного за проект комитета и Правового управления при учете позиции полномочных представителей Правительства и Президента принимает Совет Государственной Думы. Теоретически решение может быть изменено на заседании Государственной Думы, однако пока таких случаев не было.

Отдельно следует сказать о тех субъектах права законодательной инициативы, которые вправе принимать решения только на коллегиальной основе. речь идет о Совете Федерации, Правительстве, законодательных (представительных) органах субъектов российской Федерации, а также о Конституционном Суде и Верховном Суде РФ.

Данные субъекты при реализации права законодательной инициативы наряду с вышеназванными документами должны представить решение соответствующего коллегиального органа (распоряжение или постановление Правительства, постановление Совета Федерации и т.д.) с указанием своего представителя в Государственной Думе по данному законопроекту. В связи со спецификой положений документов ряд законопроектов могут вносить только Президент или Правительство: проекты, посвященные ратификации международных договоров, – Президент или Правительство; проекты, посвященные бюджету или исполнению бюджета, – только Правительство.

Кстати сказать, субъекты права законодательной инициативы, которые вправе принимать решения на коллегиальной основе, в подавляющем числе случаев, реализуя свое право с помощью подачи поправок ко второму чтению, «забывают» о коллегиальности и направляют поправки за подписью руководителя либо заместителя руководителя органа – субъекта права законодательной инициативы.

Таким образом, перечень субъектов законодательной инициативы, их типология и особенности четко определены в действующем законодательстве. Четко определена и процедура внесения проектов законов в Государственную Думу, что позволяет нижней палате нашего парламента служить не только «машиной» по принятию новых законодательных актов, но и надежным фильтром для некачественных законопроектов. Значительная часть проектов, отклоненных Государственной Думой, отклонены по процедурным мотивам. то же самое относится и к поправкам к законопроектам в ходе подготовки ко второму чтению. Что же касается рассмотрения проектов законов по существу при их прохождении через Государственную Думу, Совет Федерации и законопроектную комиссию Президента РФ, то это, как говорится, совсем другая история.

Назовем все субъекты права законодательной инициативы. Президент, Правительство, Совет Федерации, Конституционный Суд, Верховный Суд – итого пять. Далее 450 депутатов Государственной Думы, 85 субъектов Федерации, имеющих право законодательной инициативы через свои законодательные (представительные) органы. По два представителя от представительной и исполнительной ветвей власти субъектов Федерации – 170 и представители Президента, число которых составляет не более 10% от числа членов Совета Федерации, т.е. 17 (на момент написания статьи Президент РФ не воспользовался данным правом). Итого в России на основании Конституции РФ существует 727 субъектов права законодательной инициативы.

Постановление Мособлдумы от 9 июня 2011 г. № 7/160-П «О регламенте Московской областной думы».

Безруков А.В. Конституционно-правовые аспекты осуществления законодательной власти по обеспечению правопорядка в России: Монография. М.: Юстицинформ, 2015.

Авакьян С.А. общественный фактор в законотворчестве: некоторые проблемы и предложения // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 3.

Проект федерального закона № 408494-4 «о внесении изменений в статью 31 Жилищного кодекса российской Федерации и статью 19 Федерального закона «о введении в действие Жилищного кодекса российской Федерации»», внесенный депутатом Государственной думы П.В. Крашенинниковым.

см. ст. 79 Конституции Кыргызской Республики от 27 июня 2010 г.

см. ст. 71 Конституции Итальянской Республики от 27 декабря 1947 г.

см. п. 2 ст. 139 Конституции Швейцарии 1999 г.

см. п. 4 ст. 11 Договора о Европейском союзе (подписан в г. Маастрихте 7 февраля 1992 г.; с изм. и доп. от 13 декабря 2007 г.).

Шершеневич Г.Ф. Общая теория права: Учебное пособие (по изд. 1910– 1912 гг.). т. 1. М., 1995. с. 237.

Постановление Правительства РФ от 1 июня 2004 г. № 260 «О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2004. № 23. Ст. 2313.

Постановление Конституционного Суда РФ от 29 ноября 2006 г. № 9-П «По делу о проверке конституционности пункта 100 Регламента Правительства Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2006. № 50. Ст. 5371.