Миграция в международном праве
ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 11. ПРАВО. 2011. № 3
ТРИБУНА МОЛОДЫХ УЧЕНЫХ
А. Ю. Шапкина, аспирантка кафедры международного права юридического
факультета МГУ*
МЕЖДУНАРОДНАЯ МИГРАЦИЯ ТРУДЯЩИХСЯ: СОВРЕМЕННЫЕ ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ
В настоящей статье рассмотрены особенности международно-правового регулирования движения рабочей силы и проанализированы основные международно-правовые документы, принятые на универсальном уровне, для определения степени урегулированности международно-правового статуса трудящихся-мигрантов. Особую роль в международном регулировании трудовой миграции играют Организация Объединенных Наций и Международная организация труда, в рамках которых были приняты специальные конвенции по вопросам регулирования миграции рабочей силы.
Ключевые слова: трудовая миграция; трудящийся-мигрант; Международная организация труда; права трудящихся-мигрантов.
Keywords: migration; migrant worker; the International Labour Organization; the rights of migrant workers.
В настоящее время проблема трудовой миграции является одним из ключевых вопросов для всего международного сообщества1. Практически все государства мира на сегодняшний день участвуют в процессе обмена рабочей силой в качестве ее импортеров или экспортеров, что свидетельствует о глобальном характере трудовой миграции. По данным ООН, в настоящее время в мире примерно 120 млн человек работают за пределами страны своего гражданства2. В своем Послании по случаю Международного дня мигранта 18 декабря 2005 г. Генеральный секретарь
* anna_litvin@ukr.net
1 См.: Бекяшев Д.К. Международное трудовое право: Учеб. пособие. М., 2008. С. 56.
2 Stalker P. Workers without Frontiers. The Impact of Globalization on International Migration. Boulder (Colo.), 2000. P. 1.
5 ВМУ, право, № 3
ООН Кофи Аннан отметил, что «глобальная экономика во все большей мере зависит от трудящихся-мигрантов» и что «трудящиеся-мигранты имеют важное значение для достижения успеха в крупных секторах экономики как развитых, так и развивающихся стран». Вместе с тем Генеральный секретарь упомянул и о существовании многочисленных проблем, создаваемых миграцией, подчеркнув необходимость «делать больше для обеспечения уважения к правам человека трудящихся-мигрантов и членов их семей»3. О необходимости уделить повышенное внимание тем аспектам миграции, которые связаны с правами человека, говорилось и в последнем Докладе Генерального секретаря о работе Организации на 64-й сессии ООН, где, в частности, отмечалось: «Обострение экономических трудностей, усугубляемых мировым экономическим кризисом, привело во многих странах мира к усилению ксенофобии и дискриминации в отношении мигрантов»4.
С каждым годом число мужчин и женщин, отправляющихся в другие государства в поисках работы и лучшей жизни для себя и своих семей, все возрастает. При этом трудящиеся-мигранты остаются особенно уязвимой категорией лиц, чьи права постоянно нарушаются. Как справедливо отмечает И.И.Лукашук, во многих странах трудящиеся-мигранты выполняют самую тяжелую и низкооплачиваемую работу, живут под угрозой увольнения и депортации, лишены медицинского и социального обеспечения, тем самым вместе с членами своих семей оставаясь наиболее бесправной и эксплуатируемой частью населения5. Устойчивая трудовая миграция привела к сегментации рынков труда в развитых странах и выделению секторов, занятых преимущественно мигрантами. Это в первую очередь непрестижные рабочие места, не требующие высокой квалификации, с тяжелыми условиями труда и низкой оплатой, наиболее дискриминируемые, неформальные или теневые секторы занятости6.
Проблема трудовой миграции имеет большое значение как для государств, принимающих трудящихся-мигрантов, так и для государств, поставляющих рабочую силу.
Важную роль в международно-правовом регулировании статуса трудящихся-мигрантов играет Международная организация труда
4 Доклад Генерального секретаря о работе Организации, 5 августа 2009 г. Нью-Йорк, 2009. § 73 (А/64/1).
5 Лукашук И.И. Права трудящихся-мигрантов // Сов. журнал международного права. М., 1991. № 3-4. С. 134-135.
6 Управление международной трудовой миграцией: Учеб. пособие. М., 2006. С. 21.
(МОТ), одной из задач которой согласно ее уставу является защита интересов трудящихся, занятых в чужих странах7. Действуя совместно со 181 государством-членом, МОТ осуществляет выработку международных трудовых норм в форме конвенций и рекомендаций, добивается их признания и соблюдения на практике. С первых дней своего существования МОТ ставила своей целью определение и защиту прав трудящихся-мигрантов, а также улучшение их положения. Еще на 1 -й сессии Генеральной конференции МОТ в 1919 г. была принята Рекомендация № 2 «О взаимности в области отношения к трудящимся-иностранцам». Сегодня МОТ считает одной из важнейших задач международного сообщества выработку политики и изыскание ресурсов с целью улучшить управление трудовой миграцией, с тем чтобы она вносила позитивный вклад в рост и развитие как стран происхождения, так и принимающих стран, а также в благосостояние самих трудящихся-мигрантов и членов их семей.
Следует выделить особую группу конвенций и рекомендаций, принятых МОТ с целью регулирования миграции рабочей силы. Основополагающей в области правового регулирования трудовой миграции является Конвенция МОТ № 97 (пересмотренная) о работниках-мигрантах 1949 г.8, в которой содержится определение понятия «трудящийся-мигрант»: это «лицо, которое мигрирует из одной страны в другую с намерением получить работу, иначе чем на собственный счет, и включает всякое лицо, допускаемое в соответствии с законом в качестве трудящегося-мигранта» (ст.11). Конвенция предусматривает, что участвующие в ней государства-члены МОТ обязуются предоставлять без дискриминации по признаку национальности, расы, религии или пола иммигрантам, законно пребывающим на их территории, условия не менее благоприятные, чем те, которыми пользуются их собственные граждане в отношении таких вопросов, как заработная плата, рабочее время, оплачиваемые отпуска, принадлежность к профсоюзам и пользование преимуществами, предоставляемыми коллективными договорами, жилищные вопросы, социальное обеспечение, судопроизводство. Конвенция № 97 определяет также правила найма, трудоустройства и переезда в страну занятости; определяет права трудящихся-мигрантов в области условий и оплаты труда, налогообложения, перевода личных накоплений и т.д.
По мнению некоторых авторов, положения Конвенции представляют собой «всесторонний правовой механизм регулирования миграции рабочей силы», и при условии ратификации Конвенции всеми основ-
7 Сб. действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностранными государствами. Вып. 16. М., 1957. С. 352.
8 Сб. международных правовых документов, регулирующих вопросы миграции. М.,
ными государствами-участниками международной трудовой миграции уже не стояли бы так остро вопросы о правах мигрантов и членов их семей, дискриминации трудящихся-мигрантов, нелегальной миграции9. К сожалению, подавляющее большинство государств, ратифицировавших Конвенцию, — это государства—экспортеры рабочей силы, в то время как основные государства-импортеры не стремятся связывать себя жесткими правовыми обязательствами, которые влечет за собой присоединение к Конвенции10.
В Конвенции № 97 содержится общий призыв к заключению двусторонних соглашений в целях регулирования соответствующих вопросов, относящихся к миграции, в связи с применением Конвенции и предлагается использовать в этих целях типовое соглашение, содержащееся в Рекомендации № 8611, дополняющей Конвенцию. В данном типовом соглашении охвачены многие аспекты процесса миграции, а также изложено примерное содержание типовых контрактов о работе по найму. Заключение двусторонних соглашений представляет собой эффективное средство, обеспечивающее более высокий уровень защиты трудящихся-мигрантов.
В то время как принятие Конвенции 1949 г. было вызвано стремлением облегчить процесс перемещения излишней рабочей силы из государств, в которых имелся ее избыток, в страны, испытывающие недостаток в рабочей силе, в последующие десятилетия государства стали проявлять озабоченность в отношении безработицы и роста масштабов нерегламентированной миграции. Произошло смещение акцента с оказания содействия процессу перемещения избыточной рабочей силы на установление контроля над миграционными потоками. Результатом изменившейся миграционной ситуации в мире стало принятие МОТ в 1975 г. Конвенции № 143 о злоупотреблениях в области миграции и об обеспечении трудящимся-мигрантам равенства возможностей и обращения12. Эта Конвенция стала первым шагом в борьбе государств с нелегальной трудовой миграцией на международном уровне, и в отличие от Конвенции № 97, которая ориентировалась только на регулирование легальной трудовой миграции, Конвенция № 143 касается в том числе и положения нелегальных мигрантов. В соответствии с положениями Конвенции государства-участники должны выявлять на своей территории нелегальную миграцию и принимать необходимые меры по ее сокращению (ст. 2,3). Данный международно-правовой документ предусматривает необходимость применения санкций в отно-
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
9 ИвахнюкИ.В. Международная трудовая миграция: Учеб. пособие. М., 2005. С. 176.
10 По состоянию на 10 апреля 2010 г. 49 государств ратифицировали Конвенцию.
11 Сб. международных правовых документов, регулирующих вопросы миграции. С. 224-234.
12 См.: Управление международной трудовой миграцией.
шении организаторов незаконного или тайного передвижения мигрантов, а также в отношении незаконного использования труда трудящихся-мигрантов (ст. 6).
В Конвенции № 14313 указывается, что трудящиеся-мигранты не только должны обладать правом на равное обращение (как это предусмотрено в Конвенции № 97), но также на равенство возможностей, т.е. равенство в отношении доступа к занятости, профсоюзным правам, культурным правам и личным и коллективным свободам.
Конвенция № 143, равно как и Конвенция № 97, предусматривает исключение из сферы своего применения моряков, трудящихся приграничных районов, въехавших на короткий срок лиц «свободных профессий» и «артистов». Она также исключает из сферы охвата своих общих положений стажеров и учеников, а также работников, временно нанятых для выполнения конкретных работ или заданий.
Что касается препятствий, возникающих на пути ратификации конвенций МОТ, то правительства многих государств чаще всего указывают на следующие положения: Конвенции № 97 — ст. 6 (равенство обращения между иностранными рабочими и трудящимися — гражданами принимающей страны) и ст. 8 (сохранение прав на постоянное проживание для постоянных трудящихся-мигрантов в случае их нетрудоспособности); Конвенции № 143 — ст. 8 (защита прав допущенных на законных основаниях трудящихся-мигрантов в случае потери ими работы), ст. 10 (равенство возможностей и обращения) и ст. 14 «а» (право трудовых мигрантов на географическую и профессиональную мобильность)14.
Важно отметить, что Россия, которая является крупным принимающим центром, страной выезда и транзита иностранной рабочей силы, не ратифицировала ни одну из указанных конвенций МОТ о правах трудящихся-мигрантов, что существенно сужает правовое поле трудовой миграции в данной стране. Время принятия указанных Конвенций МОТ относится к периоду существования СССР, который почти не участвовал в международно-трудовом обмене, в результате чего не возникало проблем с регулированием внешней трудовой миграции. В настоящее же время и ученые, и политики призывают к незамедлительной ратификации конвенций о трудящихся-мигрантах. По справедливому мнению Ю.В. Жильцовой, на сегодняшний день необходима ратификация международных соглашений о трудящихся-мигрантах, поскольку Россия активно участвует в международном трудовом обмене в качестве крупного импортера и экспортера рабочей
13 По состоянию на 10 апреля 2010 г. 23 государства ратифицировали Конвенцию.
14 За справедливый подход к трудящимся-мигрантам в глобальной экономике: Доклад VI Междунар. конф. труда, 92-я сессия / Международное бюро труда. Женева, 2004. С. 81.
силы15. Аналогичной точки зрения придерживается и Председатель Комитета Госдумы РФ по конституционному законодательству и государственному строительству В.Н. Плигин, подчеркивая, что «вопросы миграции и миграционной политики в целом входят в число наиболее значимых для обеспечения национальной безопасности государства, поддержания оптимального баланса трудовых ресурсов, сохранения устойчивого экономического роста»16.
Помимо вышеуказанных конвенций к трудящимся-мигрантам также применимы и другие акты, разработанные МОТ и посвященные основополагающим принципам и правам в сфере труда.
Согласно положениям Декларации 1998 г. об основополагающих принципах и правах в сфере труда и механизма ее реализации, все государства—члены МОТ имеют обязательство, вытекающее из самого факта их членства в Организации, соблюдать четыре категории принципов и прав в сфере труда, даже если они еще не ратифицировали конвенции, посвященные этим принципам и правам. К ним относятся: свобода объединения и действенное признание права на ведение коллективных переговоров; упразднение всех форм принудительного или обязательного труда; действенное упразднение детского труда; недопущение дискриминации в области труда и занятий. Основополагающие принципы и права в сфере труда имеют универсальный характер и применимы в отношении всех людей во всех государствах. Следовательно, они распространяются и на всех без исключения трудящихся-мигрантов, будь то временные или постоянные мигранты, легальные или нелегальные мигранты.
К трудящимся-мигрантам применимы также положения Конвенции № 181 о частных агентствах занятости 1997 г. В ней содержатся важные положения, направленные на предотвращение случаев противоправного обращения с трудящимися-мигрантами в отношении вербовки и приема на работу через частные агентства занятости. В частности указывается, что набор трудящихся-мигрантов должен производиться бесплатно, при этом определенные исключения допускаются в отношении отдельных категорий трудящихся и специальных видов услуг.
Особую роль в международном регулировании трудовой миграции играет Организация Объединенных Наций. В рамках ООН за годы ее существования было принято большое количество актов, касающихся вопросов установления и защиты прав человека, имеющих отношение в том числе и к защите прав трудящихся-мигрантов. Наиболее важные
15 Жильцова Ю.В. Международно-правовой статус трудящихся-мигрантов // Рос. юрид. журнал. 2008. № 5. С. 54—58.
16 Евразия без границ: интервью с В.Н. Плигиным, Председателем Комитета Госдумы РФ по конституционному законодательству и государственному строительству // Евраз. юрид. журнал. 2010. № 2(21). С. 5.
среди них — это Всеобщая декларация прав человека 1948 г., Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г. и Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 г.
Вся система международного права в области прав человека исходит из того, что все люди в силу своей принадлежности к человеческому роду имеют определенные права. Всеобщая декларация прав человека признает этот принцип в ст.2(1), в которой говорится: «Каждый человек должен обладать всеми правами и всеми свободами, провозглашенными настоящей Декларацией, без какого бы то ни было различия, как то в отношении расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, имущественного, сословного или иного положения»17.
Аналогичным образом ст.2(1) Международного пакта о гражданских и политических правах не проводит различия между правами граждан и неграждан. Такой же подход характерен и для ст.4 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах, где признается комплекс ключевых прав, которые государства-участники обязаны гарантировать всем лицам во все времена независимо от статуса гражданства. Среди прочих прав ст. 6 Пакта предоставляет каждому право на работу, а ст.7 признает за каждым право на справедливые и благоприятные условия работы.
В Замечании общего порядка № 15 Комитета по правам человека дается следующее разъяснение: «…права, зафиксированные в Пакте, распространяются на всех лиц, независмо от принципа взаимности, от их гражданства или отсутствия такового» (п. 1). И далее: «…общее правило заключается в том, чтобы каждое из прав, установленных в Пакте, должно быть гарантировано без дискриминации между гражданами и иностранцами» (п. 2)18.
В 1990 г. Генеральная Ассамблея ООН приняла Международную конвенцию о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей, ставшую результатом десятилетней работы специальной рабочей группы ООН. Конвенция констатирует, что трудящиеся-мигранты и члены их семей, занятые за рубежом, составляют незащищенную часть населения, чьи права часто не закреплены ни в национальном законодательстве принимающей страны, ни в стране их происхождения19.
17 Международное публичное право. Сб. док. / Сост. К.А. Бекяшев, Д.К. Бекяшев. М., 2009. С. 221.
19 Данная Конвенция вступила в силу 1 июля 2003 г. (Сб. международных правовых документов, регулирующих вопросы миграции. С. 161).
Важно отметить, что Конвенция ООН 1990 г. применяется ко всем трудящимся-мигрантам и членам их семей (ст. 1). Определение термина «трудящийся-мигрант» в Конвенции ООН является более широким, чем определения, содержащиеся в конвенциях МОТ, и охватывает трудящихся приграничных районов, моряков и лиц с самостоятельной занятостью. В соответствии со ст. 2 Конвенции «трудящийся-мигрант» означает лицо, которое будет заниматься, занимается или занималось оплачиваемой деятельностью в государстве, гражданином которого он или она не является20.
В Конвенции ООН 1990 г. закреплена ответственность принимающих стран в признании прав трудящихся-мигрантов и членов их семей и обеспечении их защиты, в том числе перечислены гражданские, политические, экономические, социальные и культурные права, применимые ко всем трудящимся-мигрантам, независимо от их правового статуса. Также в ней предусмотрены дополнительные права для трудящихся-мигрантов и членов их семей, которые имеют установленные документы или соответствующий статус, в частности права на свободное передвижение по территории государства трудоустройства; на создание ассоциаций и профсоюзов; на пользование политическими правами в государстве работы по найму (если оно предоставляет им такие права); на равный с гражданами страны доступ к образованию, жилью, социальным услугам и здравоохранению, защите от увольнения, пособиям по безработице.
По сравнению с конвенциями МОТ в Конвенции ООН более широко сформулирован принцип равенства обращения с трудящимися-мигрантами (независимо от их статуса) и гражданами принимающего государства: помимо судов и органов правосудия в области оплаты труда и других условий труда, а также в области доступа трудящихся-мигрантов к неотложной медицинской помощи и образования детей трудящихся-мигрантов (ст. 18(1), 25, 28 и 30 Конвенции)21.
В соответствии с положениями Конвенции ООН учреждается контрольный орган — Комитет по защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей, который рассматривает доклады о законодательных, судебных, административных и иных мерах, принятых государствами-участниками для осуществления положений Конвенции (ст. 72—73). Согласно Конвенции ее участники могут в любое время признать компетенцию Комитета получать и рассматривать межгосударственные жалобы на невыполнение ее положений (ст.76), а также признать компетенцию Комитета получать и рассматривать индивидуальные жалобы на нарушение личных прав трудящихся-мигрантов, которые закреплены
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
20 Там же. С. 162
21 Там же. С. 167-172.
в Конвенции (ст.77). Комитет по защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей функционирует с 2004 г. и уже рассмотрел ряд докладов государств-участников. Однако, как отмечает В.А. Карташкин, «его деятельность все еще недостаточно эффективна, поскольку многие развитые страны, в которых работают миллионы трудящихся-мигрантов, не ратифицировали рассматриваемую Конвенцию»22. Более того, до настоящего момента ни одно государство не признало компетенцию Комитета рассматривать индивидуальные жалобы.
Показательно то, что Конвенция ООН 1990 г. была ратифицирована с большим трудом только через 12 лет после ее принятия, причем главным образом странами-экспортерами рабочей силы (Мексикой, Филиппинами, Колумбией, Угандой, Марокко и др.), что говорит о неготовности и неспособности принимающих стран к расширению легитимного пространства трудовой миграции. Несмотря на то что в Конвенции ООН затрагиваются важнейшие социально-политические проблемы, связанные с присутствием в странах мигрантов, она не получила широкого одобрения23: до настоящего времени ни одна из промышленно развитых стран не стала участником данной Конвенции. Основным препятствием для присоединения к Конвенции ООН 1990 г. для многих государств является экономический фактор, а именно нехватка ресурсов для реализации положений Конвенции, и в первую очередь невозможность обеспечить принцип равного обращения для трудящихся-мигрантов, законно находящихся и работающих в государстве, и граждан данного государства, что является одним из основных требований Конвенции ООН.
Несмотря на небольшое число участников Конвенции24, ряд отечественных ученых отмечает ее важное значение для международно-правового регламентирования статуса трудящихся-мигрантов и членов их семей. По мнению И.И. Лукашука, «Конвенция обеспечивает довольно высокий стандарт защиты прав трудящихся-мигрантов и членов их семей. Главное будет состоять в обеспечении реализации постановлений Конвенции государствами-участниками»25. В.А. Карташкин считает, что принятие указанной Конвенции и учреждение Комитета по контролю за выполнением государствами-участниками ее положений создали качественно новую основу для защиты прав трудящихся-мигрантов и членов их семей26.
22 Карташкин ВА. Права человека: международная защита в условиях глобализации. М., 2009. С. 275.
24 По состоянию на 10 апреля 2010 г. Конвенцию ООН ратифицировали 42 государства.
25 Лукашук И.И. Указ. соч. С. 134-135.
26 Карташкин В.А. Указ. соч. С. 276.
Важный аспект, который связан с международной трудовой миграцией, касается права на воссоединение семьи. Хотя в международно-правовых документах по правам человека не содержится четкого права на воссоединение семей, несмотря на повторяющиеся ссылки на семью как на основную ячейку общества27, отдельные документы МОТ и Конвенция ООН 1990 г. оговаривают необходимость содействия воссоединению семей. Так, Конвенция МОТ № 143 призывает каждую из договаривающихся сторон «принять все необходимые меры в рамках своей компетенции и сотрудничать с другими членами организации в целях содействия воссоединению семей всех работников-мигрантов, проживающих на ее территории на законном основании» (ст. 13(1)). Конвенция ООН 1990 г. в ст.44 (2) предусматривает, что «государства-участники принимают меры… для содействия воссоединению трудящихся-мигрантов с их супругами или лицами, состоящими с трудящимися-мигрантами в таких отношениях, которые, в соответствии с применимым правом, могут быть приравнены к браку, а также с их не состоящими в браке несовершеннолетними детьми». Хотя право на воссоединение семьи должно быть равным для мигрантов — мужчин и женщин, на практике из-за профессиональной сегрегации на низкооплачиваемых работах заработки женщин-мигрантов часто ниже, чем мужчин, и ниже требований к финансовым доходам, выполнение которых делает возможным спонсирование родственников, что ставит женщин-мигрантов в невыгодное положение28.
Вышеизложенное позволяет сделать следующие выводы:
Конвенция ООН 1990 г. о трудящихся-мигрантах включает большинство основных положений конвенций МОТ и в некоторых случаях выходит за их пределы. Данная Конвенция и конвенции МОТ № 97 и № 143 могут, таким образом, рассматриваться как дополняющие друг друга. Акты МОТ и ООН, непосредственно посвященные трудящимся-мигрантам, имеют общие цели: содействовать осуществлению прав и защите лиц, мигрирующих в целях получения работы, сдерживать и в конечном счете ликвидировать нелегальную миграцию.
Важным аспектом Конвенции ООН является тот факт, что ратифицировавшие ее государства не имеют права исключить ни одну категорию трудящихся-мигрантов из сферы ее применения (ст. 88), а также то, что она включает все типы трудящихся-мигрантов, к которым
27 В Международном пакте о гражданских и политических правах 1966 г. говорится: «Семья является естественной и основополагающей ячейкой общества и имеет право на защиту со стороны общества и государства» (ст.23(1)). Аналогичная формулировка содержится в ст.10 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах 1966 г.
28 Руководство по разработке эффективной политики в области трудовой миграции в странах происхождения и назначения / ОБСЕ, МОТ, МОМ. Вена, 2006. С. 171.
неприменимы соответствующие документы МОТ. Определение термина «трудящийся-мигрант» в Конвенции ООН является более широким, чем в конвенциях МОТ, а также дается более широкое определение понятия «семья», учитывающее современные взгляды на ее состав (ст.4 и 44(2)). По сравнению с указанными документами МОТ в Конвенции ООН более широко сформулирован принцип равенства обращения с трудящимися-мигрантами (независимо от статуса) и гражданами страны пребывания.
Новеллой и преимуществом Конвенции 1990 г. является учреждение контрольного органа, аналогичного другим основным договорам в сфере прав человека, — Комитета по защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей. Однако в настоящее время деятельность данного органа недостаточно эффективна, как и действие всей Конвенции в целом, в силу низкого уровня ее ратификации. Компетенция Комитета рассматривать индивидуальные жалобы пока не признана ни одним государством.
Таким образом, основным препятствием на пути обеспечения высоких стандартов защиты прав трудящихся-мигрантов и членов их семей, предусмотренных Конвенцией 1990 г., является проблема имплементации положений Конвенции на национальном уровне, о чем свидетельствует незначительное количество ратифицировавших ее государств.
Список литературы
1. Бекяшев Д.К Международное трудовое право: Учебное пособие. М., 2008.
2. Вайсбродт Д. Права неграждан // Юрист — международник. 2003. № 1.
5. Ивахнюк И.В. Международная трудовая миграция: Учебное пособие. М., 2005.
6. Карташкин В.А. Права человека: международная защита в условиях глобализации. М., 2009.
7. Лукашук И.И. Права трудящихся-мигрантов // Советский журнал международного права. 1991. № 3-4.
Правовое обеспечение миграции на пространстве СНГ
ОВ. Шумилов
(Всероссийская академия внешней торговли)
Внутренние правовые режимы миграции как объект международноправового регулирования. В современном мире все больше вопросов внутренней компетенции государств интернационализируются, передаются под международноправовое регулирование.
Происходит такая интернационализация и в сфере миграции. Ни глобализация, ни интеграция невозможны, если не двигаться в сторону создания единого рынка труда и к унифицированным правовым режимам миграции.
Создание общего правового поля для миграции и труда имеет место на региональном уровне во всех интеграционных объединениях, в том числе, на пространстве Содружества независимых государств (СНГ). Главным средством обеспечения этих процессов выступает международное право — согласованные нормы, выработанные государ-ствами-участниками СНГ.
Во внутреннем праве государств нормы, регулирующие миграцию, объединяются институтом под названием «миграционное право», который входит в состав отрасли административного права, с присущим ему методом публично-правового регулирования. Административным правом, среди прочего, в значительной степени определяется статус гражданина и иностранца, институт гражданства в целом.
В России в сфере миграции в качестве определяющих законов служат законы: «О гражданстве Российской Федерации», «О порядке выезда из Российской Федерации и
въезда в Российскую Федерацию», «О вынужденных переселенцах», «О занятости населения в Российской Федерации», «О правовом положении иностранных граждан в РФ», «О лицензировании отдельных видов деятельности» и др.
Одним из последних по времени принятия явился Закон «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» 2006 года. Положения перечисленных выше законов конкретизируются большим числом подзаконных актов. Наличие мощного подзаконного регулирования — одна из особенностей данного института.
Общая картина миграционных отношений состоит из ряда стадий, этапов, сторон*:
^ въезд/выезд из страны по соответствующим документам (заграничные паспорта и т.п.);
^ установление и оформление квот на въезд иностранцев в страну;
^ получение и предъявление визы;
^ получение/выдача «приглашения на
въезд»;
^ прохождение пограничного контроля;
^ заполнение/оформление миграционной карты;
^ получение/выдача Разрешения на временное проживание либо вида на жительство — для постоянного проживания;
^ ограничения в свободе передвиже-
*Васильева Л.Н. О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию. Постатейный комментарий к Федеральному Закону. М., 2006.
ния (ПП № 754 от 11.10.02 и ПП № 470 от 04.07.92);
^ допуск к труду, трудовой деятельности (и соответствующие ограничения).
Под трудовой деятельностью иностранца в Законе «О правовом положении иностранных граждан в РФ» понимается работа «на основании трудового договора или гражданско-правового договора на выполнение работ (оказание услуг)».
Государство гарантирует гражданам свободу выбора деятельности, профессии (специальности), вида и характера труда, защиту от безработицы,бесплатное содействие в трудоустройстве, информирование о положении на рынке труда, социальную поддержку и т.п.* Трудовые мигранты пользуются большинством этих прав, зачастую с ограничениями (например, в отношении торговли на рынках или торговли алкогольной продукцией и фармацевтикой).
Правительство России утверждает ежегодные квоты на въезд иностранцев в целях трудовой деятельности — по группам профессий и регионам» (см. ПП № 782 от 30.10. 2002). Порядок подготовительной работы по определению квоты определен в Постановлении Министерства труда и социального развития № 23 от 29 апреля 2003 года.
До 2006 года квота не распространялась на граждан СНГ (с которыми у России действует безвизовый режим), но в связи с проявившейся напряженностью в межнациональных отношениях на рынке труда, в ноябре 2006 года были приняты постановления правительства РФ, которыми введены трудовые квоты для граждан СНГ. Одновременно срок действия многократных виз был сокращен со 1 80 дней до 90 — по стандарту европейских стран.
Серьезные обязанности в правоотношениях с трудящимися-мигрантами и с государством несут работодатели.
Федеральное регулирование во всех этих вопросах дополняется региональным — в субъектах Федерации. Так, например, в Воронежской области был принят и действует Закон «Об упорядочении миграционного процесса на территории Воронежской области» 1 995 года**.
Именно эти вопросы и представляют тот объект регулирования, который в значительной степени подпадает под регулирование посредством международно-правовых норм на пространстве СНГ. В последние годы в странах СНГ были приняты специальные законы, посвященные правовому регулированию тех или иных сторон миграционных отношений* **.
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
В целом внутреннее миграционное право государств СНГ приближено и продолжает приближаться к аналогичным нормам в России. При этом явно обозначилась тенденция на сближение правовых режимов для иностранцев вообще и для иностранцев из стран СНГ.
В то же время существуют и определенные различия в миграционных режимах стран СНГ. Они касаются как некоторых основ правового режима трудовой миграции (правила въезда, регистрации, допуска к
* *Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. М.: 1998, с. 416.
профессиям), так и отдельных деталей: сроков, видов и компетенции государственных органов, наименования и статуса выдаваемых документов, соотношения законов и подзаконных актов и т.п.
На правовом обеспечении международных миграционных отношений сказываются и некоторые различия в государственных интересах отдельных стран СНГ*. Так, Россия — это преимущественно страна-импортер трудовых ресурсов, тогда как большинство стран СНГ — экспортеры рабочей силы; только Украину и Белоруссию можно отнести к государствам обеих групп**.
Таким образом, внутренние миграционные режимы и законодательство в государствах СНГ представляют собой реальный объект для международно-правового регулирования с целью унификации.
Специальные договоры госу-дарств-участников СНГ по вопросам миграции. Как представляется, можно выделить несколько направлений международно-правового воздействия на внутренние режимы миграции в странах СНГ, а именно:
^ посредством императивных универсальных международно-правовых норм о правах человека;
^ посредством многостороннего регулирования в рамках универсальных международных организаций, прежде всего Международной организации по миграции (МОМ);
^ в рамках специальных многосторонних договоров государств-участников СНГ;
^ в рамках специальных двусторонних договоров между отдельными государства-ми-участниками СНГ;
^ прочие средства воздействия на указанные внутренние режимы.
Из актов универсального характера по правам человека миграционных аспектов ка-
саются в той или иной мере Всеобщая декларация прав человека 1948 года и Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 года***.
В Декларации (документе «мягкого права») и в Пакте провозглашены следующие, в частности, нормы: право на равную защиту закона «от какой бы то ни было дискриминации»; право покидать любую страну, включая свою собственную, и возвращаться в свою страну; право на труд, свободный выбор работы, справедливые и благоприятные условия труда, на защиту от безработицы.
Императивные нормы и принципы, содержащиеся в основополагающих актах о правах человека, послужили юридической основой, на которой строится миграционное законодательство стран СНГ. В этой своей основе правовые режимы миграции и труда можно считать унифицированными. Расхождения в правовых режимах проходят по более глубоким «точкам» внутреннего права.
Интересно, что в Пакте имеется оговорка, разрешающая развивающимся странам определять, в какой мере они будут гарантировать признаваемые права лицам. В СНГ развивающейся страной официально является Туркменистан; следовательно, данное государство имеет право на специальный режим для иностранцев в миграционной сфере (и это следует принимать во внимание при организации правового обеспечения сотрудничества).
На универсальном уровне институциональной основой сферы миграции является Международная организация по миграции — МОМ, созданная в 1951 году. Большинство стран СНГ являются членами МОМ, а Россия и Туркменистан — наблюдателями.
МОМ — это межправительственная организация, занимающаяся проблемами миграции: управлением миграционными потоками, содействием обустройству и интег-
**Зинченко Н.Н. Миграция населения: теория и практика международно-правового регулирования. М.: 2003, с. 112.
рации мигрантов в принимающих странах, оказанием миграционных услуг на международном уровне (подготовка к миграции;языковая подготовка; деятельность по информированию мигрантов; медицинское обследование; размещение; мероприятия, способствующие приему и интеграции; консультативные услуги по вопросам миграции и др.).
Нормотворческая сторона деятельности данной международной организации практически отсутствует, а главное для нее -оперативное оказание услуг государствам в сфере миграции. На данное обстоятельство также следует обратить внимание в свете полезного опыта, который так или иначе мог бы быть применен внутри СНГ.
Среди специальных многосторонних соглашений по вопросам миграции на пространстве СНГ следует, в частности, выделить: Соглашение о безвизовом передвижении граждан государств СНГ по территории его участников 1 992 года; Соглашение о сотрудничестве в области трудовой миграции и социальной защиты трудящихся-мигран-тов 1994 года; Конвенцию об упрощенном порядке приобретения гражданства гражданами государств-участников СНГ 1996 года; Соглашение 1997 года о порядке выезда граждан государств-участников СНГ в государства, не входящие в СНГ, и выезда из них; Соглашение о сотрудничестве государств-участников СНГ в борьбе с незаконной миграцией 1 998 года.
Кроме того, в Уставе СНГ в качестве основных направлений сотрудничества в экономической и социальной областях (ст.19) обозначено «формирование общего экономического пространства на базе рыночных отношений и свободного перемещения товаров, услуг, капиталов и рабочей силы».
В Соглашении о формировании единого экономического пространства 2003 года предусмотрена «гармонизация законодательства Сторон» в необходимой для ЕЭП мере (ст. 2), а под «принципом обеспечения свободного движения рабочей силы» понимается «обеспечение беспрепятственного перемещения физических лиц государств-участников в рамках ЕЭП и формирование согласованной миграционной политики в от-
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
ношении третьих стран с учетом норм и принципов международного права и ВТО».
В Соглашении о формировании ЕЭП участвуют пока только Белоруссия, Казахстан, Россия и Украина, но Соглашение открыто для присоединения других государств.
Предметную сферу Соглашения о сотрудничестве в области трудовой миграции и социальной защитыы трудящихся-мигран-тов 1994 года составляют важные положения, охватывающие наиболее «чувствительные» для сторон аспекты миграционных правоотношений, а именно: вопросы въезда, пребывания и выезда работников; признание документов, необходимых для трудовой деятельности; право государства на возвращение мигранта в его страну.
В большинстве вопросов утверждается приоритет внутреннего права и двустороннего регулирования, предусматривается применение национального режима (с исключениями из него).
Специальным институциональным механизмом в сфере миграции определен Консультативный совет по труду, миграции и социальной защите населения государств СНГ (был создан специальным Соглашением 1 992 года).
После подписания указанного Соглашения 1994 года Межпарламентская ассамблея государств-участников СНГ одобрила модельный законодательный акт «Миграция трудовых ресурсов в странах СНГ»*. Это акт рекомендательного характера. В нем особо оговариваются ограничения на въезд: из-за ситуации на внутреннем рынке труда; по соображениям национальной безопасности; в целях обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения; для определенных категорий лиц, совершивших преступления, предусмотренные уголовным законодательством страны трудоустройства.
В 2004 году Совет глав государств Содружества одобрил проект Конвенции о правовом статусе трудящихся-мигрантов и членов их семей государств-участников СНГ (не вступила в силу).
В документе имеются положения, касающиеся конкретных категорий мигрантов:
Информационный вестник Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ, № 8, 1 995.
так называемых «приграничных мигрантов», сезонных трудящихся, «трудящихся не по найму» и др. (ст. 16-19). Предусматривается предоставление мигрантам национального режима по большинству вопросов, что вряд ли несет большие выгоды России как стра-не-импортеру труда. Налицо расхождение между формально-юридической и материальной взаимностью.
В Соглашении о безвизовом передвижении граждан государств СНГ по территории его участников 1992 года было закреплено право граждан государств СНГ въезжать и выезжать из своих стран, свободно передвигаться по территории государств СНГ без виз при наличии соответствующих документов.
Предусматривалось сохранение за государствами права на паспортный контроль и на иные меры защиты границ. Визы, которые были выданы государствами СНГ для въезда в третьи страны, должны признаваться другими государствами СНГ; граждане с такими визами допускаются для беспрепятственного транзита в третью страну.
Стороны договорились не выдавать визы иностранцам, въезд которым закрыт в любой из стран СНГ, а также вести централизованный учет таких иностранцев. Решено обмениваться информацией о порядке оформления виз, консульских сборах, образцах паспортно-визовых документах и т.п.
Россия участвовала в этом Соглашении с 1992 года, но в 2000 году вышла из Соглашения.
Думается, что формальная взаимность в правах и обязанностях, заложенная Соглашением, вновь пришла в противоречие с материальным несоответствием выгод, которые государства получают в результате действия Соглашения. Учитывая потоки мигрантов в Россию, на нашу страну легла основная тяжесть по контролю за потоками. Зачем в этой ситуации связывать себя многосторонними международно-правовыми нормами?
Соглашение о сотрудничестве госу-дарств-участников СНГ в борьбе с незаконной миграцией 1998 года предусматривает вопросы миграционного контроля, учета незаконных мигрантов и их депортации; обмен
информацией; подготовки кадров для данной сферы; гармонизации национального законодательства по миграции.
В то же время Соглашение оставляет ряд пробелов. В нем, например, можно было бы гармонизировать отдельные аспекты миграционных отношений, например механизм депортации и т.п.
Среди специальных двусторонних договоров по вопросам миграции следует отметить группу «типовых» соглашений о трудовой деятельности и социальной защите граждан.
Данные соглашения практически «повторяют» многие положения, которые включены в многосторонние договоры, не восполняя имеющиеся пробелы. Возможно, подобные соглашения нужны в качестве «подстра-ховочного» регулирования: если та или иная страна выйдет из многостороннего соглашения, она останется связанной аналогичными нормами двустороннего соглашения, и наоборот.
Кроме того, круг сторон многосторонних соглашений и сторон, связанных двусторонними соглашениями, не всегда совпадает. Это означает, что в миграционной сфере создано несколько разновидностей международно-правовых режимов — с разным составом участников и источников. Такое положение не может не сказаться на эффективности международно-правового регулирования.
Не исключено, что существование одновременно многосторонних и серии двусторонних соглашений (с повторяющимися нормами) — результат неустоявшейся и неустойчивой политики государств-участников СНГ. Государства пока еще не отдают себе отчета в том, какой метод регулирования является наиболее подходящим для них.
Очевидно, что наиболее разумным и целесообразным подходом было бы сочетание многостороннего и двустороннего методов регулирования, но тогда многосторонние соглашения должны задавать общие нормы и принципы, а двусторонние — детализировать их. На самом деле этого нет.
Еще ряд двусторонних договоров касается миграционных отношений, а именно договоры: о правовом статусе граждан одно-
го государства СНГ на территории другого государства СНГ; о равных правах граждан; о порядке приобретения гражданства; о правах национальных меньшинств, — а также договоры политического и экономического характера (о дружбе и сотрудничестве; об экономическом сотрудничестве).
К проблематике миграции примыкают вопросы образования, медицинского обслуживания и т.п. В каждой из таких сфер на двустороннем уровне существуют свои «типовые» договоры и договорные положения.
Среди иных средств международноправового воздействия на внутренние режимы миграции можно упомянуть решения органов СНГ. Так, в сентябре 2004 года Совет глав правительств СНГ своим Решением утвердил Концепцию межрегионального и приграничного сотрудничества государств-уча-стников СНГ. Речь идет о более тесных связях между регионами государств СНГ.
В тексте Концепции особое внимание уделено сотрудничеству в сфере регулирования миграции населения и рынка труда (раздел II, пункт «ж»). В документе, в частности, намечены: упрощение процедур иммиграционного контроля для населения приграничных территорий; разработка согласованных мер по регулированию миграционных потоков; учет особенностей рынка труда на приграничных территориях; заключение соглашений о приеме и возврате (реадмиссии)незаконных мигрантов и др.
На уровне концепций и программ дополнительно согласовываются государствами СНГ и некоторые вопросы противодействия незаконной миграции. Так, в сентябре
2004 года Совет глав государств своим Решением одобрил Концепцию сотрудничества государств-участников СНГ в противодействии незаконной миграции, а в августе
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
2005 года — Программу такого сотрудничества на 2006-2008 годы.
Предмет международного миграционного права СНГ, его принципы и место в системе МП. Итак, международное миграционное право — это международно-правовой институт (совокупность международно-правовых норм), регулирующий отношения между субъектами МП по поводу
внутренних правовых режимов въезда/выезда нерезидентов и их статуса в стране пребывания. Фактически речь идет о международно-правовом режиме трансграничного перемещения/движения рабочей силы как фактора экономики.
Международное миграционное право как бы предшествует международному трудовому праву (МТП). Сначала нерезидент попадает в сферу миграционных, а затем — в сферу трудовых правоотношений. Проблематика международного миграционного права стоит ближе к проблеме национальной безопасности, чем содержание МТП.
По вопросу о месте международного миграционного права в науке международного права нет устойчивого и общепризнанного мнения. Можно согласиться с тем, что международное миграционное право — это институт (а возможно, и подотрасль) международного экономического права — МЭП*, если и когда международное миграционное право касается трудовых мигрантов.
В то же время, если рассматривать этот вопрос в более широком диапазоне, применительно ко всем категориям мигрантов, а не только к трудящимся-мигрантам, то международное миграционное право не укладывается в рамки МЭП. Возможно, в этом случае международное миграционное право следует считать отраслью Общей части МП либо подотраслью некоей отрасли, которую предлагается называть международным административны/м правом**.
Нормы, регулирующие миграционные отношения на пространстве Содружества, образуют региональную часть международного миграционного права — международное миграционное право СНГ. В нем более глубоко и детально отрегулирована проблематика миграции.
Из изложенного видно, что международное миграционное право СНГ регулирует две группы отношений между государствами СНГ:
а) по поводу визовых вопросов, борьбы с незаконной миграцией и т.п.;
б) по поводу внутренних правовых режимов в миграционной сфере.
*Шумилов В.М. Международное право. М.: Велби. Глава 5, 2007.
**Там же.
При этом в международном миграционном праве СНГ существует сильная дифференциация правовых режимов. Она характерна как по субъектному составу, так и по предметному.
Неодинаковое число стран СНГ участвует в международных договорах по миграционным вопросам. Следовательно, они связаны различным по объему корпусом международно-правовых норм. Дифференциация правовых режимов препятствует развитию сотрудничества и экономической интеграции на пространстве СНГ, снижает эффективность международно-правового регулирования.
К принципам международного миграционного права относятся следующие принципы: содействия управляемой миграции и добровольной репатриации; свобода перемещения рабочей силы в целях формирования единых экономических пространств; сотрудничества в борьбе с незаконной миграцией; депортации (реадмиссии) незаконных мигрантов; предоставления миграционных услуг (языковых, информационных, консультативных, медицинских и др.); покровительства своим гражданам-мигрантам.
К принципам международного миграционного права СНГ, в частности, относятся принципы: безвизового передвижения граждан в странах СНГ (принцип ограниченного действия); квотирования трудовой миграции; пограничной защиты и паспортного контроля; запрещения коллективной депортации; приоритета национальной безопасности и общественного порядка в вопросах регулирования миграции; унификации документов, необходимых в сфере миграции (миграционные карты и т.п.); упрощенного пограничного контроля в приграничных районах; приоритета национального законодательства в вопросах регулирования въезда, выезда и пребывания мигрантов.
В механизме международно-правового регулирования отношений миграции в Содружестве используются и известные функциональны/е принципы: недискриминации (например, в отношении трудовых прав и статуса мигрантов); предоставления режима наибольшего благоприятствования; предоставления преференциального режима; предоставления национального режима (с рядом изъятий) и др.
Некоторые выводы и заключение. Из всего вышеизложенного можно сделать ряд выводов.
Внутренние миграционные режимы и миграционное законодательство стран СНГ, с одной стороны, постепенно унифицируются, но, с другой стороны, содержат много различий, пробелов, сильно дифференцированы. Единое правовое поле в данном вопросе пока не сложилось.
Действующий механизм международно-правового регулирования миграционных отношений на пространстве СНГ — несовершенен и неэффективен. Он состоит из норм универсального и регионального характера.
При этом правовой режим в вопросах миграционных отношений для мигрантов из стран СНГ в целом оказывается более благоприятным, чем соответствующий режим для мигрантов из третьих стран.
На пространстве СНГ в сфере миграционных отношений ощущается нехватка в институционально-оперативном регулировании. Следует проработать вопрос о создании региональной международной организации по миграции, которая решала бы под эгидой России специфические вопросы, представляющие интерес для государств-участников СНГ (вопросы депортации/реадмиссии, борьбы с незаконной миграцией и т.п.).
России необходимо инициировать создание неправительственных международных организаций в сфере труда и миграции.
Система специальных двусторонних и многосторонних договоров по вопросам миграции на пространстве СНГ выстроена произвольно, хаотично, противоречиво. В договорах много пробелов.
России не следует подписывать и/или ратифицировать многие специальные соглашения. Выход из некоторых договоров следует признать правильным, поскольку они не обеспечивают России материальной взаимности.
Меняющийся характер взаимоотношений между Россией и государствами-уча-стниками СНГ* требует изменений и дополнений в механизме международно-правового регулирования сферы миграции.
*»Ведомости», 29 декабря 2006 (материал «Войны с соседями»).
МЕЖДУНАРОДНАЯ ИНТЕЛЛЕКТУАЛЬНАЯ МИГРАЦИЯ: ОСОБЕННОСТИ, РОЛЬ И ЗНАЧЕНИЕ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ
Ф.Д. Белов
Российский университет дружбы народов ул. Миклухо-Маклая, 6, Москва, Россия, 117198
В статье рассматриваются теоретические и практические вопросы, связанные с процессом международной интеллектуальной миграции; исследуются особенности данного процесса, предпосылки и причины развития миграции на современном этапе. Рассматриваются положение России на международном рынке интеллектуального труда, основные формы «утечки умов», проблемы адаптации к правилам функционирования этого рынка в условиях глобализированной мировой экономики. Обосновывается объективность процесса международной интеллектуальной миграции, рост спроса на специалистов высокой квалификации, усиление конкуренции на данном сегменте международного рынка труда, положительные и отрицательные стороны этого явления в условиях перехода к постиндустриальной экономике; подчеркивается необходимость создания условий для привлечения специалистов высокой квалификации и разработки конкретной государственной политики в этом направлении как важнейшего фактора экономического роста и социального прогресса России.
Ключевые слова: международная трудовая миграция, международная интеллектуальная миграция, международный рынок труда, «утечка умов», «приток умов», «растрата умов».
Введение. Статья посвящена выявлению особенностей и факторов, влияющих на современную международную интеллектуальную миграцию, проблеме «утечки мозгов», определению причин возникновения межгосударственных миграций высококвалифицированных кадров, форм и направлений их реализации; анализу особенностей данного процесса и основных путей преодоления «утечки умов» в условиях российской экономики.
Среди зарубежных исследователей, внесших наиболее значимый вклад в развитие теории международной трудовой миграции, можно отметить Р. Балларда, М. Десаи, П. Стокера, Б. Хадриа и ряда других видных специалистов.
Были исследованы многие проблемы, связанные с международной трудовой миграцией, важной составляющей которой выступает интеллектуальная миграция. Однако существует потребность в исследовании данных процессов на основе нового качественного уровня сочетания факторов, причин и условий их протекания на современном этапе. Именно с этих подходов автор рассматривает процессы миграции в таком наиболее ценном сегменте международного рынка труда, как высококвалифицированные специалисты.
Роль и значение международной интеллектуальной миграции. Международная миграция населения — сложное социально-демографическое явление, характерные закономерности которого проявляются в значительном и постоянном увеличении масштабов, вовлечении в мировой миграционный оборот населения практически всех стран мира, в быстром росте трудовой миграции.
В свою очередь, международная трудовая миграция приобретает новые структурные характеристики, становясь все более дифференцированной по квалификационным, профессиональным, образовательным признакам. В условиях перехода к постиндустриальному обществу, превращения науки в важнейшую производительную силу существенно возрастает роль высококвалифицированного труда, прежде всего научного и инженерного.
Передовые научные знания, высокая квалификация превращаются в ценный интеллектуальный капитал, от правильного управления которым во многом зависит международная конкурентоспособность национальной экономики, ее субъектов, а также возможность извлечения больших выгод из развивающихся процессов и тенденций к глобализации рынка и конкуренции. В экономике, основанной на знаниях, лучше подготовленные и вооруженные передовыми идеями высококвалифицированные кадры действительно приобретают ключевое значение.
Происходит быстрое развитие такого сегмента рынка труда, как рынок научных кадров и высококвалифицированных специалистов, прежде всего в области научного обслуживания и образования, сопровождающееся повышением мобильности высококвалифицированных кадров, ростом интеллектуальной миграции и появлением такого специфического феномена, как «утечка умов».
Практические и теоретические подходы к сущности явления «утечка умов». В практическом плане в зависимости от целей и объекта исследования «утечка умов» может трактоваться в широком и узком смысле. В широком смысле под «утечкой умов» понимается выезд из страны специалистов, занимающихся квалифицированным, интеллектуальным или творческим трудом, а также потенциальных специалистов — студентов и стажеров; в узком смысле — одна из частей потока межгосударственной интеллектуальной миграции — потока научных и преподавательских кадров высокой и высшей квалификации, т.е. работников, реально или потенциально занятых научными исследованиями и разработками, а также обслуживанием этой отрасли.
В теоретическом плане миграция высококвалифицированных кадров в научной литературе рассматривается в рамках двух основных концепций:
1) как обмен знаниями и опытом (brain exchange), включая «приток умов» (brain gain) и «утечку умов» (brain drain). Сущность данной концепции заключается в поисках мигрантом нового места приложения своего труда, на основе имеющейся профессии и квалификации. В рамках этой концепции обмен знаниями и опытом предполагает наличие двустороннего обмена информацией о складывающихся условиях и ситуации в стране-экспортере и стране-импортере. Данное направление характерно для различных форм экономик всех стран, а информация включает в себя сведения не только о рынках труда, но и финансах, условиях жизни, товарных рынках;
2) как растрата умов (brain waste). В рамках этой концепции эмиграция высококвалифицированных кадров рассматривается в качестве потерь не только для совокупной рабочей силы страны-экспортера, но и, как следствие, снижения в ней уровня жизни и потенциальных способностей к развитию.
В соответствии с этими концепциями разработаны и две группы моделей — модели потерь и модели выгод взаимообменов высококвалифицированными кадрами.
Причины и предпосылки усиления интеллектуальной миграции на современном этапе. Усиление мобильности квалифицированного труда на современном этапе вызвано ускорением технологических инноваций и процессов глобализации. Высококвалифицированные кадры становятся постоянно востребованным фактором производства. Их массовая миграция, особенно из развивающихся стран, становится феноменом нового времени, развивая такие сопутствующие тенденции, как повышение уровня образования и знаний населения стран, снижение трудностей в преодолении языковых барьеров в мировой экономике и повышение международной мобильности людей. Таким образом, формируется специфический сектор международного рынка труда, связанный также с изменениями структуры спроса и предложения на высококвалифицированную часть мигрантов.
Среди ученых и специалистов продолжают существовать значительные разногласия относительно подлинных причин «утечки умов». Межстрановые исследования указывают на то, что развитию этого явления во многом способствуют стремления к лучшим условиям жизни и творчества.
В эпоху глобальной информации относительно высокие стандарты жизни и труда в экономически развитых странах становятся более доступными, особенно для интеллектуальной элиты остальных государств. В связи с этим реальные возможности многократного повышения своих доходов и условий для творческого труда становятся важнейшими стимулирующими факторами эмиграции из развивающихся стран, невзирая на трудности и преграды, обусловленные переселением и адаптацией в новой среде.
Нередки случаи, когда страну заставляет покинуть политическая обстановка, расовая дискриминация, недооценка статуса специалиста высокой квалификации.
Кроме того, целенаправленная иммиграционная политика по привлечению высококвалифицированных специалистов тех государств, которые заинтересованы в притоке умов и знают их подлинную экономическую цену, также оказывает влияние на географию и масштабы интеллектуальной эмиграции из развивающихся стран.
Переход к постиндустриальному обществу, в основе экономики которого лежат инновации, формирует высокий спрос на квалифицированных работников, который не может быть одномоментно удовлетворен за счет внутреннего рынка труда.
В настоящее время энергично развивающиеся новые индустриальные страны, еще недавно выступающие чистыми реципиентами, сами становятся активными участниками глобального рынка квалифицированного труда, где выступают
в роли конкурентов в борьбе за трудовые ресурсы. В последние годы отмечается отток квалифицированных работников иммигрантов из стран ОЭСР в азиатские новые индустриальные страны. Этот феномен отражает меняющееся положение этих стран в мировой экономике, а также характеризует набирающий силу процесс возвратной миграции. Около 34 тыс. лиц, проживавших в Канаде в 1996 г., к середине 2000-х гг. вернулись в Гонконг. Возвратившиеся — обычно молодые, наиболее образованные специалисты. Например, 50% из них имели образование выше среднего, по сравнению с 26% оставшимися в стране .
В настоящее время достаточно привлекательными для квалифицированного труда являются функционирующие и активно создающиеся в мире высокотехнологичные центры инновационной индустрии и НИОКР, например Силиконовая долина в США, центр научных исследований в области биотехники, клинической медицины в Великобритании, «София Антиполис» во Франции и т.д. Вознаграждение умов в таких центрах выше, и туда привлекается большее количество квалифицированных кадров как национальных, так и зарубежных, составляющих существенную часть персонала.
Подобные центры формируются не только в развитых, но и в развивающихся странах, например, создание зон развития новых и высоких технологий, или технопарков в Южной Корее, Малайзии, Китае, Индии. Несмотря на то, что их расценивают как национальные, иностранная составляющая и их международное значение постоянно растут.
Одним из важнейших элементов новой иммиграционной политики стран Запада стало развитие учебной миграции, которая экономически выгодна, так как приносит иностранные инвестиции в национальную систему образования и к тому же становится источником высококвалифицированных кадров, уже адаптировавшихся в стране обучения.
Характеризуя современную интеллектуальную миграцию как объективное явление в условиях глобализации мировой экономики и ускорения развития ее инновационной составляющей, нужно отметить, что государства или участники нового рынка труда, теряющие интеллектуальный капитал или его импортирующие, находятся сегодня далеко не в равноправном или взаимовыгодном положении. И это создает острейшую проблему в развитии международной миграции, особенно для развивающихся стран, стремящихся быстрее преодолеть сложившееся отставание и острее нуждающихся в высококвалифицированных специалистах и ученых. Для этих стран утечка умов оборачивается ощутимой задержкой в их социально-экономическом развитии .
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
Особенности «утечки умов» из России. Эмиграцию из России можно характеризовать как «утечку умов». Наиболее интенсивно данные процессы проходили в период со второй половины 1980-х гг. и до первой половины 1990-х гг. Каждый пятый эмигрант в эти годы имел высшее образование, в том числе среди выбывших в Израиль — 30%, в США — более 40%, в Канаду — 60%. В общем количестве выехавших в Германию и Израиль около 80% составляли лица, занятые в науке и образовании. У 40,5% иммигрантов, прибывших в Израиль из бывшего
Советского Союза, общий срок обучения составляет 13 лет и более (аналогичный уровень образования имеют лишь 24,2% израильтян) .
За этот период только из Всероссийского научно-исследовательского института экспериментальной физики (Арзамас-16), являющегося ведущим российским центром по ядерным исследованиям, за рубеж выехало более 5 тыс. специалистов. Из НПО «Импульс», специализирующегося на производстве систем наведения, электронно-оптического и другого электронного оборудования преимущественно военного назначения, за рубеж уехали 1800 ученых и инженеров. За десять лет (с середины 1980-х до середины 1990-х гг.) Российский научный центр вирусологии и биотехнологии «Вектор», занимающийся в том числе и разработками в области биологического оружия, покинуло 3500 человек.
Наиболее активно за рубеж из России эмигрируют специалисты в сфере космических технологий, прикладной и теоретической физики, компьютерных и тонких химических технологий, биохимии и микробиологии, генетики и математики, программисты. По разным оценкам, страну покинули 70—80% математиков, 50% физиков-теоретиков. По данным Международной организации по миграции (МОМ), только в Германии в настоящее время работают примерно 50 тыс. российских программистов и специалистов .
Причины массового выезда за рубеж российских ученых и специалистов хорошо известны; главная из них — резкое сокращение государственных ассигнований на научные исследования и разработки. В 2007 г. доля расходов на НИОКР в России составила 1,17%, повысившись с 0,3% с момента образования Российской Федерации как независимого государства . В советские времена эта цифра никогда не опускалась ниже 2% ВВП. Средняя заработная плата ученых в России в 50 раз ниже, чем в США.
К концу 1990-х гг. в России произошло снижение роли эмиграции как основного канала выезда высококвалифицированных специалистов за границу. Миграционные намерения этой части трудового потенциала России все в большей мере реализуются в форме трудовой контрактной миграции, дающей возможность многим квалифицированным специалистам из России участвовать во внутрикорпоративной деятельности транснациональных корпораций, работая по контрактам на срок от одного года до трех лет, причем физическое перемещение специалиста за рубеж даже необязательно: он может работать в своей стране, принося прибыль иностранной компании. Это в определенной мере можно рассматривать как новую форму «утечки умов». Прежде всего к таким формам можно отнести, например, аутсорсинг, т.е. выполнение работ, ранее являвшихся внутрифирменной прерогативой, и предоставление грантов на выполнение определенных научных работ.
Действительно, растущее количество российских специалистов все больше вовлекается в программы аутсорсинга крупнейших западных компаний. Особое место в этом списке занимают разработчики программного обеспечения. Десятки западных компаний, среди которых «Интел», «Дедл», «Эл-Джи Моторола», «Дойче Банк» и многие другие, уже имеют в России собственные или контрактные
центры, которые разрабатывают как внутреннее программное обеспечение для самих компаний (например, для оптимизации продаж), так и их продукты. С 2004 г. такие центры программирования помимо Москвы были открыты в Санкт-Петербурге, Новосибирске, Нижнем Новгороде, Саратове. В немалой степени этому способствовала «сделка по приобретению российских разработчиков программного обеспечения (ПО) для микропроцессоров «Эльбрус» и «УниПро», объявленная в мае 2004 . По заявлению пресс-секретаря «Интел», российское подразделение исследований и разработок «Интел» стало крупнейшим за пределами США. Один из ведущих российских разработчиков машин класса «Эльбрус» член-корреспондент РАН Б. Бабаян стал директором по архитектуре в подразделении программных решений компании «Интел». При этом, по его собственному признанию, вся интеллектуальная собственность, созданная его коллективом, поступает в собственность американской компании.
Основная проблема здесь в том, что объекты вышеназванных форм МЭО не подпадают под традиционные определения мигрантов и потому выпадают из поля зрения многих исследователей.
Тенденция постоянного увеличения информационной составляющей в деятельности корпораций свидетельствует о том, что глобальный аутсорсинг будет и дальше оказывать растущее воздействие на «виртуальную утечку умов» из России.
Так же «невидимы» для собственной страны ученые, работающие по грантам зарубежных фондов. И в этом случае интеллектуальная собственность «утекает» за рубеж, несмотря на то, что «утечки умов» здесь в традиционном понимании нет. Справедливости ради можно отметить, что сохраненный на родине и приумноженный интеллектуальный потенциал в случае создания благоприятных условий становится фактором качественного роста в развитии отечественной экономики.
При исследовании проблем миграции высококвалифицированных кадров нельзя пренебречь проблемой международной студенческой мобильности, подразумевающей обучение студентов за рубежом и предоставление им возможности остаться для дальнейшей работы.
Увеличивается количество студентов, обучающихся за границей. Если в 1994— 1995 гг. примерно 13 тыс. выходцев из России обучалось в вузах 33 стран (при этом свыше 10 тыс. в США, Франции, Германии и Великобритании), то в 2005 г. по оценкам западных исследователей их численность возросла до 30 тыс. . В настоящее время, как сообщил ректор МГУ им. М.В. Ломоносова, страну ежегодно покидает до 15% выпускников российских вузов .
По данным социологического опроса, проведенного через сеть Интернет, 40% из этих студентов планируют работать за границей, еще 20% после окончания университетского курса планируют продолжить там свое обучение, и лишь 18% изъявляют желание вернуться на родину. В связи с этим иммиграционный потенциал российских студентов очень высок и составляет 70%.
Получение образования за рубежом — неплохая тенденция, так как дает возможность не только приобрести новые знания, повысить квалификацию, но и по-
лучить доступ к современным научным школам, повысить уровень владения иностранным языком, стать более востребованными на рынке трудоустройства.
Факторами, которые могли бы служить стимулом для возвращения студентов на родину, являются: высокий уровень заработной платы; стабильная занятость; наличие высокоуровневой профессиональной среды; условия для профессионального роста и карьеры; зарубежные командировки и международные профессиональные контакты; доступ к передовому оборудованию; широкие возможности для исследовательской деятельности.
На данный момент большинство из этих факторов недоступны.
В современных условиях наука в ведущих странах мира является объектом пристального внимания государства, выступающего в качестве основного источника ее финансирования. Бюджетное финансирование обеспечивает от % до */2 на-
1 2
циональных научных расходов и от 1/2 до 2/3 расходов на фундаментальные исследования. Так, в Китае руководство страны понимает, что без фундаментальной науки страна не сможет занять достойное место на мировом рынке высоких технологий, и вкладывает туда огромные средства. Согласно исследованиям ОЭСР, Китай сегодня вышел на третье место в мире по объемам расходов на развитие науки, которые достигли 60 млрд долл., что меньше, чем в США (282 млрд) и Японии (104 млрд), но уже больше, чем в ФРГ и во Франции (54 и 30 млрд долл. соответственно) .
В России ситуация иная: средства, выделяемые на финансирование науки, занимают более чем скромное место в бюджете страны. Объем финансирования науки в нашей стране составит в 2009/10 финансовом году 120 млрд руб. (4 млрд долл.) .
В связи с этим проблема «утечки умов» остается актуальной и серьезной на современном этапе экономического развития страны и ее благополучия в целом, и, безусловно, требует как финансирования, так и участия государственных структур в организации и регулировании международных миграционных потоков из страны, включая молодежь.
Выводы. Интеллектуальная миграция обладает значительной спецификой. При ее рассмотрении необходимо учитывать природу этого процесса, особенности сложившейся социально-экономической ситуации на национальном и международном уровне, мотивацию деятельности интеллектуальной элиты в условиях перехода к постиндустриальной экономике.
Особенность современного межгосударственного движения научных кадров и «утечки умов» как миграционного процесса определяется новым качественным уровнем сочетания факторов, причин и условий их протекания. Рост мобильности высококвалифицированного кадрового контингента происходит благодаря современной системе связи, разветвленной информационной инфраструктуре, трансграничному характеру социально-экономических процессов, возросшему числу фондов различного профиля, межправительственных и общественных организаций, интенсификации научных обменов. Для ученых открылись широкие возможности участия в различных международных мероприятиях, долго- и среднесроч-
ных командировках, курсах, без изменения гражданства и отношения к работе в стране постоянного проживания.
Такая миграция позволяет специалистам свободно перемещаться из страны в страну в научных и образовательных целях, дает возможность вернуться на родину, будучи обогащенными зарубежным опытом и знаниями, способными применить их в своей стране.
Массовая миграция активных деятелей науки и культуры, а иногда и бизнеса из развивающихся стран становится феноменом нового времени, характерным для процессов глобализации экономики. К тому же развивается и сопутствующая тенденция к повышению уровня образования и знаний населения стран, снижаются трудности в преодолении языковых барьеров в мировой экономике и повышается международная мобильность людей. Таким образом, формируется новый сектор международного рынка труда, связанный с изменениями структуры спроса и предложения на высококвалифицированную часть трудовых ресурсов.
В то же время острейшую проблему в развитии международной миграции создает факт неравноправного во многих случаях положения государств — участников этого рынка, теряющих интеллектуальный капитал или его импортирующих. Особенно это касается стран, для которых утечка мозгов оборачивается сдерживающим фактором их социально-экономического развития.
Для России не может быть какого-то особого лекарства от «утечки умов», кроме конкретной государственной экономической политики, направленной на стимулирование новейших отраслей, создание новых технологических центров и соответственно привлечение отечественных ученых и специалистов к участию в проектах развития.
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
Открыв себя для всего мира, Россия может удержать «умы» только в жесткой конкурентной борьбе с другими странами, привлекающими специалистов высокой квалификации.
ЛИТЕРАТУРА
Супян В. «Утечка умов»: мировые и российские тенденции // Человек и труд. — 2008. — № 8.
Ивахнюк И.В. Международная трудовая миграция. — М.: Экономический факультет МГУ; ТЕИС, 2005.
Метелев С.Е. Международная трудовая миграция и развитие российской экономики. — М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2006.
Демографические перспективы России / Под ред. Г.В. Осипова и С.В Рязанцева. — М., 2008.
www.minfin.ru: официальный сайт Министерства финансов РФ.
Каменский А.Н. «Утечка умов и национальная безопасность» // Мировое и национальное хозяйство». — 2007. — № 3.
World Economic and Social Survey 2007. International Migration. — N.Y: UN, 2007.
www.ng.ru: сайт «Независимая газета» — ежедневная газета.
http://www.inauka.ru/science: портал федерального агентства по печати и массовым коммуникациям — сайт: известия наука.
THE INTERNATIONAL INTELLECTUAL MIGRATION: FEATURES AND MODERN ROLE
F.D. Belov
Peoples Friendship University of Russia Mikluho-Maklaja str., 6, Moscow, Russia, 117198
116. Особенности и виды международной миграции
Большое влияние на численность и состав населения стран, их рабочую силу оказывают внешние миграции, т. е. эмиграции и иммиграции, или соответственно выезд трудоспособного населения из данной страны и въезд в нее. Внешние миграции играли и играют многостороннюю роль в развитии человечества, выступая формой приспособления человека к меняющимся условиям его существования.
В результате международной миграции за рубеж перемещается товар особого свойства – рабочая сила. Принципиальное ее отличие от других факторов производства заключается в том, что она сама является фактором производства других факторов, создателем прибавочной стоимости.
Выделяются следующие виды международной миграции: безвозвратная, временно-постоянная (от года до шести лет), сезонная, маятниковая (ежедневный, еженедельный переезд для работы в соседнюю страну).
Международную миграцию вызывают причины экономического и политического, военного порядка. Первые носят более или менее постоянный характер, вторые связаны с переломными политическими событиями в отдельных странах, а также с войнами, которые порождают вынужденных мигрантов – беженцев, перемещенных лиц.
Основную роль в современном международном движении населения играет трудовая миграция. Масштабы ее постоянно растут, и в этот процесс вовлечены практически все страны. Международная трудовая миграция приобрела большие масштабы и становится типичным явлением социально-экономической жизни современного мира.
Возможность международной миграции рабочей силы создается национальными различиями в доходах, в уровне жизни. Рабочая сила движется от стран, богатых трудовыми ресурсами, к странам, более богатым капиталом. Более половины международных мигрантов являются выходцами из развивающихся стран, две трети из них мигрируют в индустриальные страны. Приток новых масс мигрантов в развитые государства связан с качественными диспропорциями на рынках труда различных стран.
Данный текст является ознакомительным фрагментом.
Читать книгу целиком
Поделитесь на страничке