КоАП давность

Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего судьи Тютина Д.В.,

судей Першутова А.Г., Прониной М.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Федеральной антимонопольной службы на решение Арбитражного суда Московской области от 27.02.2018 по делу N А41-105955/2017, постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 26.06.2018 по тому же делу, по заявлению публичного акционерного общества «Страховая компания «Росгосстрах» к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области о признании незаконным и об отмене постановления по делу об административном правонарушении и к Федеральной антимонопольной службе об отмене решения об отказе в удовлетворении жалобы на постановление по делу об административном правонарушении.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Тютина Д.В. и изучив материалы дела, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации установила:

публичное акционерное общество «Страховая компания «Росгосстрах» (далее — общество) обратилось в арбитражный суд с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области (далее — управление) о признании незаконным и об отмене постановления по делу об административном правонарушении от 25.05.2016 N 702/05, которым общество признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 2.6 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ), с наложением штрафа в размере 100 000 рублей; а также к Федеральной антимонопольной службе (далее — ФАС России) об отмене решения от 29.11.2017 N АК/83442/17 об отказе в удовлетворении жалобы на постановление по делу об административном правонарушении от 25.05.2016 N 702/05.

Решением Арбитражного суда Московской области от 27.02.2018, принятым в порядке упрощенного производства, оставленным без изменения постановлением Десятого арбитражного апелляционного суда от 26.06.2018, заявленные требования удовлетворены.

В кассационной жалобе, поданной в Верховный Суд Российской Федерации, ФАС России просит отменить принятые по делу судебные акты, полагая их незаконными и необоснованными.

Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации Тютина Д.В. от 18.12.2018 кассационная жалоба вместе с делом передана для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации.

Судебное заседание Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации проведено в соответствии с положениями части 6.1 статьи 291.12 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее также — АПК РФ) без вызова сторон.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в порядке кассационного производства в Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации являются существенные нарушения норм материального права и (или) норм процессуального права, которые повлияли на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод, законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также защита охраняемых законом публичных интересов (часть 1 статьи 291.11 АПК РФ).

Изучив материалы дела, проверив в соответствии с положениями статьи 291.14 АПК РФ законность обжалуемых судебных актов, Судебная коллегия считает, что судебные акты подлежат отмене, с принятием нового судебного акта, ввиду следующего.

Как следует из судебных актов и материалов дела, основанием для принятия управлением оспариваемого постановления по делу об административном правонарушении от 25.05.2016 N 702/05, послужило неисполнение обществом предписания управления от 24.09.2014 N 861/05, оспаривавшегося обществом в рамках дела N А53-24865/2014, и признанного законным постановлением Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13.06.2015, а также постановлением Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 21.09.2015.

Поскольку указанное предписание было основано на жалобах Басюк Д.В., Сазонова Г.В., а также иных физических лиц, на необоснованный отказ страховой организации от заключения публичных договоров, предусмотренных федеральными законами о конкретных видах обязательного страхования, либо навязывание страхователю или имеющему намерение заключить договор обязательного страхования лицу дополнительных услуг, не обусловленных требованиями федерального закона о конкретном виде обязательного страхования, Десятый арбитражный апелляционный суд в постановлении от 26.06.2018 пришел к выводу, что такие деяния общества составляют объективную сторону административного правонарушения, предусмотренного статьей 15.34.1 КоАП РФ, а не частью 2.6 статьи 19.5 КоАП РФ. По данному основанию суды признали оспариваемое постановление, а также решение по жалобе на него, незаконными и отменили.

Судебная коллегия не может согласиться с указанными выводами судов первой и апелляционной инстанций.

В соответствии с частью 1 статьи 51 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее — Закон о защите конкуренции) предписание по делу о нарушении антимонопольного законодательства подлежит исполнению в установленный им срок. Антимонопольный орган осуществляет контроль за исполнением выданных предписаний.

Неисполнение в срок предписания по делу о нарушении антимонопольного законодательства влечет административную ответственность (часть 2 статьи 51 Закона о защите конкуренции).

Согласно части 4 статьи 51 Закона о защите конкуренции под неисполнением в срок предписания по делу о нарушении антимонопольного законодательства понимается исполнение предписания частично в указанный этим предписанием срок или уклонение от его исполнения. Неисполнение в срок указанного предписания является нарушением антимонопольного законодательства.

В соответствии с частью 2.6 статьи 19.5 КоАП РФ невыполнение в установленный срок законного решения, предписания федерального антимонопольного органа, его территориального органа о прекращении нарушения антимонопольного законодательства Российской Федерации, законодательства Российской Федерации о естественных монополиях, законного решения, предписания федерального антимонопольного органа, его территориального органа о прекращении либо недопущении ограничивающих конкуренцию действий или законного решения, предписания федерального антимонопольного органа, его территориального органа о совершении предусмотренных законодательством Российской Федерации действий, за исключением случаев, предусмотренных частями 2.1-2.5 настоящей статьи, влечет административную ответственность.

Как следует из оспоренного постановления управления, в качестве объективной стороны правонарушения указано на неисполнение обществом пункта 2 предписания управления от 24.09.2014 N 861/05, которым на общество была возложена обязанность в течение 10 рабочих дней с момента получения данного предписания прекратить нарушения антимонопольного законодательства, выразившиеся в навязывании иных добровольных договоров страхования при обращении потенциальных страхователей для заключения договоров ОСАГО на территории Ростовской области, путем реализации (продажи) полисов ОСАГО (заключение договора обязательного страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств) без навязывания потенциальным страхователям иных добровольных видов страхования.

В силу части 2 статьи 52 Закона о защите конкуренции в случае принятия заявления об обжаловании предписания к производству арбитражного суда исполнение предписания антимонопольного органа приостанавливается до дня вступления решения арбитражного суда в законную силу.

Постановлением Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13.06.2015 по делу N А53-24865/2014 названное предписание признано законным и обоснованным, однако, на момент составления протокола от 10.05.2016 N 702/05 об административном правонарушении и вынесения постановления от 25.05.2016 N 702/05 по делу об административном правонарушении, предписание обществом не исполнено.

Таким образом, наличие события вмененного обществу административного правонарушения, выразившегося в неисполнении предписания в установленный срок, ответственность за совершение которого предусмотрена частью 2.6 статьи 19.5 КоАП РФ, управлением доказано, в связи с чем выводы судов первой и апелляционной инстанций о наличии оснований для признания незаконными и отмены постановления управления и, соответственно, решения ФАС России по жалобе на данное постановление по причине неверной квалификации правонарушения, не могут быть признаны правомерными.

Согласно положениям части 1 статьи 4.5 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении за нарушение антимонопольного законодательства Российской Федерации не может быть вынесено по истечении одного года со дня совершения административного правонарушения.

В рассматриваемой ситуации годичный срок давности привлечения к административной ответственности с учетом положений части 2 статьи 52 Закона о защите конкуренции и оспаривания предписания от 24.09.2014 N 861/05 в рамках дела N А53-24865/2014, управлением не пропущен.

Исходя из изложенного, Судебная коллегия Верховного Суда Российской Федерации считает, что обжалуемые судебные акты подлежат отмене на основании части 1 статьи 291.11 АПК РФ.

Руководствуясь статьями 176, 291.11 — 291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Арбитражного суда Московской области от 27.02.2018 по делу N А41-105955/2017 и постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 26.06.2018 по тому же делу отменить.

В удовлетворении заявления публичного акционерного общества «Страховая компания «Росгосстрах» о признании незаконными и отмене постановления Управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области от 25.05.2016 N 702/05 по делу об административном правонарушении и решения Федеральной антимонопольной службы от 29.11.2017 N АК/83442/17 об отказе в удовлетворении жалобы на постановление от 25.05.2016 N 702/05 по делу об административном правонарушении отказать.

Председательствующий судья

Д.В. Тютин

Судья

А.Г. Першутов

Судья

М.В. Пронина

Новая редакция Ст. 28.5 КоАП РФ

1. Протокол об административном правонарушении составляется немедленно после выявления совершения административного правонарушения.

2. В случае, если требуется дополнительное выяснение обстоятельств дела либо данных о физическом лице или сведений о юридическом лице, в отношении которых возбуждается дело об административном правонарушении, протокол об административном правонарушении составляется в течение двух суток с момента выявления административного правонарушения.

3. В случае проведения административного расследования протокол об административном правонарушении составляется по окончании расследования в сроки, предусмотренные статьей 28.7 настоящего Кодекса.

Комментарий к Статье 28.5 КоАП РФ

1. КоАП РСФСР не устанавливал отдельно сроков составления протокола об административном правонарушении. В данной статье сроки составления протокола об административном правонарушении регламентируются впервые.

2. В зависимости от характера правонарушения и условий его совершения установлено несколько вариантов сроков составления протокола об административном правонарушении. Согласно ст. 28.5 КоАП протокол об административном правонарушении должен быть составлен в течение 2 суток с момента выявления административного правонарушения, а при необходимости проведения административного расследования (ст. 28.7 КоАП) — в течение 1 месяца либо 2 месяцев при продлении расследования (7 месяцев по делам о нарушении таможенных правил).

Другой комментарий к Ст. 28.5 Кодекса Российской Федерации об Административных Правонарушениях

1. Процессуальный срок представляет собой определенный промежуток времени, на протяжении которого должны совершаться те или иные действия либо приниматься решения по делу. Соблюдение сроков является одним из обязательных условий своевременного, оперативного разбирательства дела об административном правонарушении.

2. Вопрос о сроках составления протоколов об административных правонарушениях в законодательстве РСФСР практически не был регламентирован, хотя в целом учитывались сроки наложения административного наказания, по истечении которых применение мер административного наказания не допускалось. И только в последние годы наметилась тенденция по разрешению данного вопроса в законах об административной ответственности.

3. В данной статье сроки составления протокола об административном правонарушении регламентируются впервые, и в достаточной степени жестко. При этом в зависимости от характера административного правонарушения и условий его совершения установлено несколько вариантов сроков составления протокола об административном правонарушении: а) немедленное составление; б) в течение двух суток; в) в течение месяца; г) в течение двух месяцев; д) в течение шести месяцев.

4. Протокол об административном правонарушении составляется немедленно после выявления совершения административного правонарушения.

Основанием для составления протокола в течение двух суток с момента выявления административного правонарушения является необходимость: дополнительного выяснения обстоятельств дела; установления данных о физическом лице, индивидуальном предпринимателе или о юридическом лице, в отношении которых возбуждается дело об административном правонарушении.

Срок составления протокола в течение месяца, а в исключительных случаях двух и шести месяцев обусловлен необходимостью административного расследования, только по окончании которого и составляется протокол (ч.6. ст.28.7).

Правоотношения между субъектами хозяйствования и органами ГНС, возникающие в процессе осуществления субъектом властных полномочий властных управленческих функций в процессе контроля за уплатой налогов, сборов (других обязательных платежей), в соответствии с частью первой ст. 17 КАС относятся к юрисдикции административных судов.

Указанное обусловлено тем, что согласно п. 1 части первой ст. 3 этого Кодекса дело административной юрисдикции (далее — административное дело) — переданный на решение административного суда публично-правовой спор, в котором хотя бы одной из сторон является орган исполнительной власти, орган местного самоуправления, их должностное лицо или другой субъект, осуществляющий властные управленческие функции на основе законодательства, в том числе для выполнения делегированных полномочий.

Учитывая то, что органы ГНС в соответствии с положениями Закона о ГНС являются органами исполнительной власти, споры, возникающие в процессе реализации их полномочий, относятся к компетенции административных судов.

В соответствии с п. 1 части второй ст. 17 КАС юрисдикция административных судов распространяется на публично-правовые споры, в частности на споры физических или юридических лиц с субъектом властных полномочий по обжалованию его решений (нормативно-правовых актов или правовых актов индивидуального действия), действий или бездеятельности.

Вместе с тем субъекту хозяйствования следует правильно определиться со способом защиты своего нарушенного права, проанализировав соответствие спора компетенции административного судопроизводства и полномочий государственного органа.

В другом случае у административного суда не будет законодательных оснований для рассмотрения такого дела по сути в связи с его неподсудностью административному судопроизводству, которое в свою очередь приведет к закрытию производства по делу в соответствии с п. 1 части первой ст. 157 КАС.

Так, Высший административный суд Украины (далее — ВАСУ), рассматривая дело по иску СПД «С» к государственному налоговому органу о признании ответа недействительным по результатам рассмотрения дела по существу, жалобу субъекта хозяйствования удовлетворил частично, отменил решения судов предыдущих инстанций об отказе в удовлетворении иска, производство по делу закрыл.

Основанием для закрытия производства по делу послужило то, что субъект хозяйствования неправильно избрал способ защиты своего права, обратился в суд с иском, не относящимся к юрисдикции административного судопроизводства.

Обжалуя письмо государственного налогового органа, в котором разъяснен способ реализации субъектом хозяйствования его прав, налогоплательщик не учел, что в соответствии с п. 1 части второй ст. 17 КАС юрисдикция административных судов распространяется на публично-правовые споры, в частности на споры физических или юридических лиц с субъектом властных полномочий по обжалованию его решений (нормативно-правовых актов или правовых актов индивидуального действия), действия или бездеятельности.

Обязательным признаком нормативно-правового акта или правового акта индивидуального действия является создание юридических последствий в форме прав, обязанностей, их изменения или прекращения.

Однако содержание обжалуемого ответа государственного налогового органа по своей сути является информационным уведомлением органа властных полномочий о невозможности рассмотрения поданной СПД «С» жалобы вследствие нарушения заявителем доюрисдикционной процедуры обжалования актов индивидуального действия.

Поэтому обжалуемый ответ государственного налогового органа, изложенный в вышеуказанном письме, не является актом реализации контролирующими органами полномочий в сфере управленческой деятельности в том понимании, в котором этот термин употреблен в КАС, что исключает возможность пересмотра этого ответа административным судом.

По другому делу ВАСУ, рассматривая требование субъекта хозяйствования о признании действий неправомерными по составлению акта невыездной документальной проверки, сделал аналогичный вывод и отметил следующее.

В соответствии с положениями КАС дело в административном суде может быть возбуждено при наличии между сторонами публично-правового спора, так как в понимании ст. 3 КАС дело административной юрисдикции — это переданный на решение административного суда публично-правовой спор, в котором хотя бы одной из сторон является орган исполнительной власти, орган местного самоуправления, их должностное лицо или другой субъект, осуществляющий властные управленческие функции на основе законодательства, в том числе для выполнения делегированных полномочий.

В административных судах могут быть обжалованы любые решения, действия или бездеятельность субъектов властных полномочий, порождающие, изменяющие или прекращающие права и обязанности в сфере публично-правовых отношений, совершенных ими при осуществлении властных управленческих функций на основе законодательства, в том числе для выполнения делегированных полномочий, если истец считает, что этими решениями, действиями или бездеятельностью его права или свободы нарушены или нарушаются, созданы или создаются препятствия для их реализации или имеют место другие ограничения прав или свобод.

Из приведенных норм права следует, что истец по собственному усмотрению определяет, нарушены ли его права решениями, действием или бездеятельностью субъекта властных полномочий. Однако эти решения, действие или бездеятельность должны быть порождающими, изменяющими или прекращающими права и обязанности в сфере публично-правовых отношений.

Вместе с тем совершенные налоговым органом действия по приему и вручению акта невыездной документальной проверки не порождают для налогоплательщика наступления каких-либо юридических последствий и не влияют на его права и обязанности.

Таким образом, обжалуемые истцом действия налогового органа невозможно считать его решением, действием или бездеятельностью, порождающими, изменяющими или прекращающими права и обязанности субъекта хозяйствования в сфере публично-правовых отношений, поэтому они не подпадают под действие ст. 17 КАС.

Учитывая указанное, суд кассационной инстанции отмечает, что суды предыдущих инстанций, удовлетворив исковые требования, ошибочно не обратили внимания на то, что избранный истцом способ защиты нарушенного права не соответствует его сути. Поэтому решения судов предыдущих инстанций являются ошибочными, поскольку производство по делу подлежало закрытию, потому что такое требование не является способом защиты прав плательщика НДС и не подлежит рассмотрению в административном суде.

В соответствии с частью первой ст. 157 КАС суд закрывает производство по делу, если дело не следует рассматривать в порядке административного судопроизводства. А согласно части первой ст. 228 этого Кодекса суд кассационной инстанции отменяет судебные решения в кассационном порядке и оставляет исковое заявление без рассмотрения или закрывает производство по делу на основаниях, установленных статьями 155 и 157 этого Кодекса.

Учитывая указанное, ВАСУ по результатам рассмотрения кассационной жалобы государственного налогового органа удовлетворил ее частично, отменил решения судов предыдущих инстанций и закрыл производство по делу.

Вместе с тем, обращаясь в суд за защитой своих прав и законных интересов, субъект хозяйствования должен правильно определиться и с подсудностью административного дела тому или иному административному суду.

Положения статей 18 — 21 КАС в зависимости от предмета исковых требований, местонахождения истца и ответчика, категории дела и исковых требований определяют порядок рассмотрения дела в том или ином суде по правилам КАС.

Налогоплательщикам следует знать, что споры о составлении актов, признании неправомерными действий или бездеятельности, обжаловании решений государственного налогового органа согласно части второй ст. 18 КАС подсудны окружным административным судам по местонахождению налогоплательщика, в чьих интересах подается жалоба.

Обжалование решения государственного налогового органа, связанного с вопросами налогообложения доходов физических лиц, или обжалование постановления о наложении административного взыскания осуществляется физическим лицом в местный общий суд.

Обжалование решений органа ГНС центрального уровня в соответствии с частью третьей ст. 19 КАС осуществляется в окружной административный суд г. Киева.

Определившись с подсудностью административного дела, субъект хозяйствования подает в административный суд иск.

Вместе с тем налогоплательщику следует учитывать, что его право на обращение в суд должно быть реализовано в сроки, определенные действующим законодательством Украины.

Статьей 99 КАС определено, что для обращения в административный суд за защитой прав, свобод и интересов лица устанавливается шестимесячный срок, который, если не установлено иное, исчисляется со дня, когда лицо узнало или должно было узнать о нарушении своих прав, свобод или интересов. Кодексом и другими законами могут устанавливаться другие сроки для обращения в административный суд, которые, если не установлено иное, исчисляются со дня, когда лицо узнало или должно было узнать о нарушении своих прав, свобод или интересов.

Если законом предусмотрена возможность досудебного порядка решения спора и истец воспользовался этим порядком, то для обращения в административный суд устанавливается месячный срок, который исчисляется со дня, когда истец узнал о решении субъекта властных полномочий по результатам рассмотрения его жалобы на решения, действия или бездеятельность субъекта властных полномочий.

Для обращения в административный суд об обжаловании решения субъекта властных полномочий, на основании которого он может заявить требование о взыскании денежных средств, устанавливается месячный срок.

В соответствии со ст. 100 КАС административный иск, поданный по истечении сроков, установленных законом, остается без рассмотрения, если суд по заявлению представившего его лица не найдет оснований для возобновления срока, о чем постановляется определение.

Так, окружной административный суд г. Киева, рассматривая дело по иску МЧП «А» к ГНА Украины о признании частично незаконным и частично недействительным приказа, отмечает следующее.

Обращаясь в суд с указанным иском, субъект хозяйствования не учел, что в соответствии с частью второй ст. 99 КАС (в редакции, действовавшей на время возникновения спорных правоотношений) для обращения в административный суд за защитой прав, свобод и интересов лица устанавливается годовой срок, который исчисляется со дня, когда лицо узнало или должно было узнать о нарушении своих прав, свобод и интересов.

Согласно ст. 100 КАС пропуск срока обращения в административный суд является основанием для отказа в удовлетворении административного иска при условии, что на этом настаивает одна из сторон.

Поскольку истцом был пропущен срок обращения в суд, а представитель ГНА Украины в судебном заседании настаивает на отказе в удовлетворении административного иска из-за пропуска срока обращения в суд, в удовлетворении исковых требований МЧП «А» следует отказать на основании пропуска срока обращения в административный суд.

Таким образом, окружной административный суд г. Киева по результатам рассмотрения дела принял постановление, которым в удовлетворении иска субъекту хозяйствования отказано полностью.

Положения ст. 99 КАС наряду со сроками, определенными КАС, определяют порядок исчисления других сроков для обращения в административный суд, определенных другими законами Украины.

Так, п. 56.18 ст. 56 Налогового кодекса определено, что с учетом сроков давности налогоплательщик имеет право обжаловать в суде налоговое уведомление-решение или другое решение контролирующего органа о начислении денежного обязательства в какой-либо момент после получения такого решения.

В случае если налогоплательщик до подачи искового заявления проводил процедуру административного обжалования, срок обращения в суд продлевается на срок, который фактически истек с даты обращения налогоплательщика с жалобой в контролирующий орган до даты получения (включительно) таким налогоплательщиком окончательного решения контролирующего органа, принятого по результатам рассмотрения жалобы.

Решение контролирующего органа, обжалованное в судебном порядке, не подлежит административному обжалованию.

Процедура административного обжалования считается досудебным порядком решения спора.

При обращении налогоплательщика в суд с иском о признании недействительным решения контролирующего органа налоговое обязательство считается несогласованным до дня вступления судебного решения в силу.

Вместе с тем п. 56.19 ст. 56 Налогового кодекса установлено, что в случае если до подачи искового заявления проводилась процедура административного обжалования, налогоплательщик имеет право обжаловать в суде налоговое уведомление-решение или другое решение контролирующего органа о начислении денежного обязательства в течение месяца, наступающего за днем окончания процедуры административного обжалования в соответствии с п. 56.17 этой статьи.

Относительно сроков применения исковой давности для обращения в суд выразил свою позицию и ВАСУ.

Так, в письме № 203/11/13-11 ВАСУ отмечает следующее. Пунктом 56.18 ст. 56 Налогового кодекса установлено, что с учетом сроков давности налогоплательщик имеет право обжаловать в суде налоговое уведомление-решение или другое решение контролирующего органа о начислении денежного обязательства в любой момент после получения такого решения.

Из содержания указанной законодательной нормы с учетом требований ст. 102 Налогового кодекса следует, что налогоплательщик может обращаться в суд с требованием о противоправности налогового уведомления-решения в течение 1095 дней с момента получения такого решения.

Вместе с тем абзацем вторым п. 56.18 ст. 56 Налогового кодекса предусмотрено, что в случае если налогоплательщик до подачи искового заявления проводил процедуру административного обжалования, срок обращения в суд продлевается на срок, который фактически истек с даты обращения налогоплательщика с жалобой в контролирующий орган до даты получения (включительно) таким налогоплательщиком окончательного решения контролирующего органа, принятого по результатам рассмотрения жалобы.

учитывая вышеуказанное, предписания п. 56.18 ст. 56 Налогового кодекса являются нормой, регулирующей вопрос применения сроков обращения в административный суд с исками о признании противоправными налоговых уведомлений-решений.

При таких обстоятельствах срок для обращения налогоплательщика с иском в административный суд составляет 1095 дней и исчисляется со дня получения налогоплательщиком обжалованного решения. Указанный срок продлевается на время досудебного урегулирования спора — процедуры административного обжалования соответствующего решения в контролирующем органе (со дня подачи жалобы до момента получения решения контролирующего органа по результатам ее рассмотрения).

Вместе с тем в соответствии с п. 56.19 ст. 56 Налогового кодекса в случае если до подачи искового заявления проводилась процедура административного обжалования, налогоплательщик имеет право обжаловать в суде налоговое уведомление-решение или другое решение контролирующего органа о начислении денежного обязательства в течение месяца, наступающего за днем окончания процедуры административного обжалования согласно п. 56.17 этой статьи.

Указанный пункт Налогового кодекса устанавливает месячный срок для обжалования налоговых уведомлений-решений, который по содержанию этой нормы начинает отсчитываться со дня, наступающего за днем окончания процедуры административного обжалования.

При этом п. 56.19 ст. 56 Налогового кодекса регулирует те же правоотношения, что и абзац второй п. 56.18 этой статьи. Прямое сравнение содержания абзаца второго п. 56.18 ст. 56 Налогового кодекса с содержанием п. 56.19 этой статьи свидетельствует, что оба правила должны применяться в случае, если до подачи искового заявления проводилась процедура административного обжалования.

Вместе с тем п. 56.18 ст. 56 Налогового кодекса определено, что срок обращения в суд продлевается на срок, который фактически истек с даты обращения налогоплательщика с жалобой в контролирующий орган до даты получения (включительно) таким налогоплательщиком окончательного решения контролирующего органа, принятого по результатам рассмотрения жалобы. Вместо того п. 56.19 ст. 56 этого же Кодекса определено, что месячный срок для обжалования в суде налогового уведомления-решения только начинает отсчитываться со дня окончания процедуры административного обжалования. То есть в соответствии с п. 56.18 ст. 56 Налогового кодекса срок судебного обжалования продлевается на время процедуры административного обжалования, тогда как согласно п. 56.19 этот срок при соответствующей процедуре еще не начал отсчитываться.

Кроме того, если норма п. 56.18 ст. 56 Налогового кодекса определяет срок судебного обжалования налоговых уведомлений-решений путем отправки до сроков давности, установленных ст. 102 Налогового кодекса, то п. 56.19 ст. 56 этого Кодекса прямо предусматривает, что соответствующий срок составляет один месяц.

Таким образом, два указанных предписания Налогового кодекса по-разному регулируют одни и те же правоотношения и при этом противоречат друг другу. При таких обстоятельствах пункты 56.18 и 56.19 ст. 56 Налогового кодекса не могут применяться судами одновременно, поэтому преимущество должно быть предоставлено одной из этих законодательных норм.

При решении рассматриваемой законодательной коллизии суды должны исходить из следующего.

Пункты 56.18 и 56.19 ст. 56 Налогового кодекса содержатся в одном и том же нормативно-правовом акте, приняты одновременно и регулируют одни и те же отношения. Поэтому разногласие между ними не может быть решено за счет применения общепризнанных приемов толкования законодательных норм (предоставление преимущества норме, принятой позже или являющейся специальной). Следовательно, они предусматривают неоднозначное (множественное) трактование содержания права налогоплательщиков на судебное обжалование решений о начислении денежных обязательств в части продолжительности и начала отсчета сроков для соответствующего обжалования.

В этой ситуации судам следует руководствоваться п. 56.21 ст. 56 Налогового кодекса, нормой которого установлено, что в случае если норма этого Кодекса или другого нормативно-правового акта, изданного на основе этого Кодекса, либо если нормы разных законов или разных нормативно-правовых актов предусматривают неоднозначное (множественное) трактование прав и обязанностей налогоплательщиков или контролирующих органов, вследствие чего есть возможность принять решение в пользу как налогоплательщика, так и контролирующего органа, решение принимается в пользу налогоплательщика.

В соответствии с вышеуказанным при приеме искового заявления от налогоплательщиков об обжаловании налоговых уведомлений-решений и других решений о начислении денежных обязательств суды должны решать вопрос в пользу налогоплательщика и применять п. 56.18 ст. 56 Налогового кодекса, который предусматривает более длительный срок для обращения в суд (1095 дней), нежели п. 56.19 этой статьи (один месяц).

Срок обращения в суд с иском об обжаловании решения контролирующего органа исчисляется со дня получения налогоплательщиком обжалованного решения, как это предусмотрено п. 56.18 ст. 56 Налогового кодекса. В соответствии с этим пунктом указанный срок продлевается на время досудебного урегулирования спора — процедуры административного обжалования соответствующего решения в контролирующем органе (со дня подачи жалобы до момента получения решения контролирующего органа по результатам ее рассмотрения).

При таких обстоятельствах норма п. 56.19 ст. 56 Налогового кодекса не может использоваться при исчислении сроков обращения налогоплательщика в суд, так как ее применение противоречит правилам п. 56.21 этой статьи, требующей принятия решений в пользу налогоплательщиков. Поэтому срок для обжалования в суде налогового уведомления-решения отсчитывается в соответствии с п. 56.18 ст. 56 Налогового кодекса — со дня получения налогоплательщиком этого уведомления-решения.

В целях урегулирования спорной ситуации по применению сроков давности обращения в административный суд Верховная Рада Украины 19.04.2011 г. приняла в первом чтении за основу проект закона от 12.03.2011 г. № 8217 «О внесении изменений в Налоговый кодекс Украины и некоторые законодательные акты Украины», в котором предусмотрено внесение изменений в п. 56.18 ст. 56 Налогового кодекса путем изложения абзаца первого этой статьи в следующей редакции: «С учетом сроков давности, определенных ст. 102 этого Кодекса, налогоплательщик имеет право обжаловать в суде налоговое уведомление-решение или другое решение контролирующего органа о начислении денежного обязательства в любой момент после получения такого решения».

Принятие указанных изменений к Налоговому кодексу исключит любые разногласия в обществе относительно процессуальных сроков обращения в административный суд, четко определит право налогоплательщика на обжалование налогового уведомления-решения органа ГНС в течение 1095 дней.

В случае пропуска процессуального срока на обращение в суд за защитой своих прав и законных интересов при наличии обоснованных оснований налогоплательщик может ходатайствовать перед судом о его возобновлении, а суд по заявлению лица может его возобновить и допустить административный иск к производству.

На практике такое происходит путем подачи субъектом хозяйствования в административный суд вместе с административным иском (апелляционной или кассационной жалобой) в соответствии со ст. 49 КАС обоснованного ходатайства о возобновлении пропущенного процессуального срока.

ВАСУ в письме № 708/11/13-10, анализируя обстоятельства, которые могут быть основанием для возобновления пропущенного процессуального срока, отмечает следующее.

Как следует из практики Верховного Суда Украины (далее — ВСУ), оценивая обстоятельства, препятствовавшие осуществлению процессуального права на обжалование, суд должен исходить из оценки и анализа всех указанных в ходатайстве доводов, а также из того, имел ли заявитель возможность своевременно реализовать свое право на обжалование. Если подача жалобы с несоблюдением срока обжалования связана с тем, что жалобщику несвоевременно направлено судебное решение, то такая причина является уважительной, и при условии наличия ходатайства о возобновлении срока обжалования и подтверждения этого факта надлежащими доводами срок обжалования должен быть возобновлен.

Такую позицию выразил ВСУ по деле по иску ЗАО «А» к Пенсионному фонду Украины, Главному управлению Пенсионного фонда Украины в Сумской области и управлению Пенсионного фонда Украины в Кролевецком районе Сумской области о признании недействительными решений по делу по иску ГНИ в г. Полтаве к ООО «Б» об обязательстве совершить действия.

Отдельно следует обратить внимание на срок обжалования судебных решений лицами, которые не привлекались к участию в деле, но решением затронуты их права и интересы. Его начало следует определять со времени ознакомления лица с полным текстом обжалуемого решения. Такую позицию выразил ВСУ по делу по иску гражданина Б. о признании неправомерным отказа Судакского городского совета АР Крым о бесплатной передаче земельного участка.

Владислав РОЗМОШ,
заместитель директора Юридического департамента ГНА
Украины — начальник отдела представительства интересов органов
ГНС в судах кассационной инстанции и обобщения судебной практики

Новая редакция Ст. 31.9 КоАП РФ

1. Постановление о назначении административного наказания не подлежит исполнению в случае, если это постановление не было приведено в исполнение в течение двух лет со дня его вступления в законную силу.

2. Течение срока давности, предусмотренного частью 1 настоящей статьи, прерывается в случае, если лицо, привлеченное к административной ответственности, уклоняется от исполнения постановления о назначении административного наказания. Исчисление срока давности в этом случае возобновляется со дня обнаружения указанного лица либо его вещей, доходов, на которые в соответствии с постановлением о назначении административного наказания может быть обращено административное взыскание.

3. В случае отсрочки или приостановления исполнения постановления о назначении административного наказания в соответствии со статьями 31.5, 31.6, 31.8 настоящего Кодекса течение срока давности приостанавливается до истечения срока отсрочки или срока приостановления.

4. В случае рассрочки исполнения постановления о назначении административного наказания течение срока давности продлевается на срок рассрочки.

Комментарий к Статье 31.9 КоАП РФ

1. На стадии исполнения постановления применяется положение о прекращении производства по делу, если истек срок давности исполнения постановлений.

С целью обеспечения оперативного принудительного воздействия на лицо, привлеченное к ответственности, установлен годичный срок давности приведения в исполнение постановления о наложении административного наказания.

Кроме того, важно правильно исчислять срок давности, который начинает течь со дня вступления постановления в силу, а не со дня вынесения постановления.

Течение этого срока давности прерывается в случае, если лицо, привлеченное к административной ответственности, уклоняется от исполнения постановления о назначении административного наказания. При этом составляется акт об уклонении, в связи с чем срок давности исполнения постановления перестает течь.

При уклонении лица от добровольного исполнения постановления о наложении административного штрафа указанное постановление подлежит принудительному исполнению в соответствии с ч. 5 ст. 32.2, ч. 3 ст. 32.3 КоАП (см. комментарии). Уклонение лица от исполнения постановления (решения) о назначении административного наказания подразумевает неисполнение лицом обязанностей, предписанных вынесенным постановлением, либо их ненадлежащее исполнение, в том числе просрочка предусмотренных сроков добровольного исполнения постановления (решения) лицом, привлеченным к административной ответственности.

Исчисление срока давности в этом случае возобновляется со дня обнаружения указанного лица либо его имущества, доходов, на которые в соответствии с постановлением о назначении административного наказания может быть обращено административное наказание, т.е. со дня, когда появляется реальная возможность исполнить назначенное лицу наказание. Непосредственно факт обнаружения виновного, его имущества, доходов необходимо оформлять документально.

В срок давности исполнения взыскания не включается время, на которое была предоставлена отсрочка или рассрочка исполнения, а также время, на которое исполнение было приостановлено в связи с принесением протеста прокурором (см. комментарий к статье 31.5 КоАП).

Приостановление исполнения вступившего в законную силу постановления о назначении административного наказания в случае принесения протеста на указанное постановление предусмотрено ст. 31.6 КоАП (см. комментарий). Срок давности исполнения постановления, на которое был принесен протест, приостанавливается до рассмотрения протеста.

Правовые последствия при уклонении лица, лишенного специального права, от исполнения постановления (решения) о назначении указанного административного наказания наступают на основании ч. 2 ст. 32.7 КоАП (см. комментарий).

2. Сроки предъявления исполнительного листа к исполнению, установленные в статье 321 Арбитражного процессуального кодекса РФ, отличаются от соответствующих положений КоАП:

— в течение трех лет со дня вступления судебного акта в законную силу, или со следующего дня после дня принятия судебного акта, подлежащего немедленному исполнению, или со дня окончания срока, установленного при отсрочке или рассрочке исполнения судебного акта;

— в течение трех месяцев со дня вынесения определения о восстановлении пропущенного срока для предъявления исполнительного листа к исполнению в соответствии со ст. 322 АПК РФ, то есть при восстановлении пропущенного срока для предъявления исполнительного листа к исполнению.

В случае если исполнение судебного акта было приостановлено, время, на которое исполнение приостанавливалось, не засчитывается в срок, установленный для предъявления исполнительного листа к исполнению.

Срок предъявления исполнительного листа к исполнению прерывается предъявлением его к исполнению, если федеральным законом не установлено иное, частичным исполнением судебного акта.

В случае возвращения исполнительного листа взыскателю в связи с невозможностью его исполнения новый срок для предъявления исполнительного листа к исполнению исчисляется со дня его возвращения.

Согласно пункту 14 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 27 января 2003 г. N 2 при определении в соответствии с пунктом 7 части 1 статьи 320 АПК РФ в исполнительном листе срока предъявления его к исполнению судам необходимо учитывать положения части 1 статьи 31.9 КоАП, согласно которым постановление о назначении административного наказания (в данном случае таковым является судебный акт арбитражного суда о привлечении к административной ответственности) может быть приведено в исполнение лишь в течение года со дня его вступления в законную силу.

Постановление Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 N 25 «О некоторых вопросах, связанных с квалификацией и установлением требований по обязательным платежам, а также санкциям за публичные правонарушения в деле о банкротстве» (Вестник ВАС РФ. 2006. N 9 (сентябрь)) в частности регулирует, что заявление уполномоченного органа о включении в реестр сумм штрафов, назначенных за административные правонарушения, должно быть подано в арбитражный суд в течение срока давности исполнения решения суда о привлечении к административной ответственности (постановления о назначении административного наказания), определенного частью 1 комментируемой статьи. Подача указанного заявления приостанавливает течение срока давности исполнения, поскольку после введения процедуры наблюдения существует юридическая невозможность принудительного исполнения соответствующего решения суда о привлечении к административной ответственности (постановления о назначении административного наказания).

Другой комментарий к Ст. 31.9 Кодекса Российской Федерации об Административных Правонарушениях

1. Данная статья связывает давность исполнения постановления о назначении административного наказания с моментом вступления данного постановления в законную силу. Срок исполнения наказания, наложенного за административное правонарушение, установлен в один год со дня вступления постановления в законную силу. Если в этот срок наказание не было исполнено, то постановление о назначении административного наказания не подлежит исполнению.

В прежней редакции КоАП РФ давность исполнения постановления о наложении административного наказания устанавливалась в зависимости от времени обращения постановления о наложении административного наказания к исполнению. Давность исполнения составляла три месяца.

Давность исполнения постановления о назначении административного наказания следует отличать от срока наложения административного наказания, который установлен в ст.4.5 КоАП РФ и равен двум месяцам со дня совершения, а при длящемся правонарушении — со дня его обнаружения.

2. Если лицо, привлеченное к административной ответственности, уклоняется от исполнения наказания, т.е. сознательно не желает исполнять наказание, используя при этом обман, прибегая к сокрытию вещей, доходов, то в соответствии с ч.2 рассматриваемой статьи течение срока давности прерывается. Течение срока давности подлежит возобновлению со дня обнаружения указанного лица либо его вещей, доходов, на которые в связи с постановлением о наложении административного наказания может быть обращено административное взыскание. Данное основание прерывания течения срока давности в ранее действовавшем законодательстве не предусматривалось.

3. В ч.3 комментируемой статьи предусматривается приостановление течения срока давности в случае отсрочки или приостановления исполнения постановления о назначении административного наказания в соответствии со ст.31.5, 31.6, 31.8 КоАП РФ.

Течение срока давности исполнения постановления о наложении административного наказания прерывается и при отложении исполнительных действий по постановлению судебного пристава-исполнителя (ст.19 Федерального закона от 21 июля 1997 г. «Об исполнительном производстве»).

Исчисление срока давности возобновляется с истечением срока отсрочки, приостановления или отложения исполнения постановления о наложении административного наказания.

4. В ч.4 комментируемой статьи установлено обстоятельство, с которым законодатель связывает давность исполнения постановления о назначении административного наказания. Это рассрочка уплаты административного штрафа, которая может быть в соответствии с ч.2 ст.31.5 предоставлена лицу, привлеченному к административной ответственности. В данном случае течение срока давности не приостанавливается на время рассрочки и не возобновляется после ее окончания, а продевается на этот срок.