Государственные контрольные органы

Государственный контроль (надзор) за соблюдением требований технических регламентов регулируется гл. 6 Федерального закона от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ «О техническом регулировании».

Статья 32 ФЗ устанавливает, что государственный контроль (надзор) за соблюдением требований технических регламентов осуществляется

• федеральными органами исполнительной власти,
• органами исполнительной власти субъектов РФ,

уполномоченными на проведение государственного контроля (надзора) в соответствии с законодательством РФ (далее — органы государственного контроля (надзора).

Постановлением Правительства РФ от 17 июня 2004 г. N 294 установлено, что Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии осуществляет контроль и надзор за соблюдением обязательных требований государственных стандартов и технических регламентов до принятия Правительством РФ решения о передаче этих функций другим федеральным органам исполнительной власти.

Объекты государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов

Государственный контроль (надзор) осуществляется

• в отношении продукции (исключительно на стадии обращения ) или
• в отношении продукции и связанных с требованиями к продукции процессов проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации исключительно в части соблюдения требований соответствующих технических регламентов.

Полномочия органов государственного контроля (надзора)

На основании положений настоящего Федерального закона и требований технических регламентов органы государственного контроля (надзора) вправе:

1. требовать от изготовителя (продавца, лица, выполняющего функции иностранного изготовителя) предъявления декларации о соответствии или сертификата соответствия, подтверждающих соответствие продукции требованиям технических регламентов;
2. осуществлять мероприятия по государственному контролю (надзору) за соблюдением требований технических регламентов в порядке, установленном законодательством РФ;
3. выдавать предписания об устранении нарушений;
4. направлять информацию о необходимости приостановления или прекращения действия сертификата соответствия, декларации в выдавший его орган по сертификации;
5. привлекать изготовителя (исполнителя, продавца, лицо, выполняющее функции иностранного изготовителя) к ответственности, предусмотренной законодательством РФ;
6. требовать от изготовителя (лица, выполняющего функции иностранного изготовителя) предъявления доказательственных материалов, использованных при осуществлении обязательного подтверждения соответствия продукции требованиям технического регламента;
7. принимать иные предусмотренные законодательством РФ меры в целях недопущения причинения вреда.

Органы государственного контроля (надзора) обязаны:

• проводить разъяснительную работу по применению законодательства РФ о техническом регулировании, информировать о существующих технических регламентах;
• соблюдать порядок осуществления мероприятий по государственному контролю (надзору);
• принимать меры по устранению последствий нарушений требований технических регламентов;
• направлять информацию о несоответствии продукции требованиям технических регламентов в соответствии с положениями главы 7 Федерального закона;

осуществлять другие предусмотренные законодательством РФ полномочия.

В целях синхронизации проводимой реформы контрольной и надзорной деятельности на федеральном и региональном уровнях, а также для повышения эффективности организации регионального государственного контроля (надзора) распоряжением Правительства Российской Федерации от 19 января 2017 г. № 147-р утверждена целевая модель «Осуществление контрольно-надзорной деятельности в субъектах Российской Федерации». Целевая модель направлена на снижение административной нагрузки на бизнес, формирование четких правил организации контроля и защиты прав предпринимателей, создание равных условий ведения бизнеса, стимулирование выхода предпринимателей из «теневого» сектора.

В рамках реализации целевой модели в субъектах Российской Федерации с 2017 года по настоящее время проводится работа по регламентации всех видов регионального государственного контроля (надзора), прорабатываются и внедряются принципы риск-ориентированного подхода при осуществлении региональных видов государственного контроля (надзора), внедряется методика оценки результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности, осуществляется информатизация контрольно-надзорной деятельности, а также проводится расчет оценки влияния деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных на осуществление федерального государственного контроля (надзора), на состояние инвестиционного климата в субъекте Российской Федерации.

КАЧЕСТВО И ЭФФЕКТИВНОСТЬ ОРГАНИЗАЦИИ РЕГИОНАЛЬНОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ (НАДЗОРА) ЯВЛЯЕТСЯ ОДНИМ ИЗ ФАКТОРОВ, ФОРМИРУЮЩИХ ИНВЕСТИЦИОННУЮ ПРИВЛЕКАТЕЛЬНОСТЬ В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.

В каждом субъекте Российской Федерации утверждены и реализуются «дорожные карты» по внедрению целевой модели. Минэкономразвития России осуществляет мониторинг данной работы. Минэкономразвития России организована возможность прямого взаимодействия ответственных представителей субъектов Российской Федерации с экспертами Департамента контрольно-надзорной и разрешительной деятельности Минэкономразвития России.

на площадке минэкономразвития россии создана и функционирует рабочая группа по мониторингу внедрения целевой модели, в состав которой входят представители заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, некоммерческих организаций, а также представители бизнеса.

Мониторинг внедрения целевой модели осуществляется рабочей группой ежеквартально в отношении данных, представленных субъектами Российской Федерации в информационной системе АНО «Агентство стратегических инициатив по продвижению новых проектов» «Region-ID».

В целях предоставления субъектам Российской Федерации разъяснений по требованиям к документам и иной информации, загружаемым в систему «Region-ID», на заседании рабочей группы от 5 июля 2018 г. № 84-СШ одобрены в целом, а также по итогам поступивших от субъектов Российской Федерации предложений и замечаний актуализированы рекомендации по подтверждению достижения целевых значений показателей целевой модели «Осуществление контрольно-надзорной деятельности в субъектах Российской Федерации» в 2018 году.

По вопросам, связанным с мониторингом внедрения целевой модели, Минэкономразвития России организована возможность прямого взаимодействия ответственных представителей субъектов Российской Федерации с экспертами Департамента контрольной и надзорной деятельности Минэкономразвития России.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 16 июня 2018 г. № 1206-р реализация целевой модели продлена на срок до 31 декабря 2018 г., а также расширен список приоритетных видов регионального государственного контроля (надзора) в рамках целевой модели до 11 видов. Кроме того, целевая модель дополнена разделом 6 «Влияние деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных на осуществление федерального государственного контроля (надзора), на состояние инвестиционного климата в субъекте Российской Федерации».

Ежеквартальный мониторинг внедрения целевой модели проводится на основе данных, представленных субъектами Российской Федерации в информационной системе АНО «Агентство стратегических инициатив по продвижению новых проектов» «Region-ID», а также типовых справок для оформления и загрузки в систему «Region-ID».

Для выработки единых методологических подходов к формированию документов Минэкономразвития России на регулярной основе проводятся конференции, консультативные семинары, видеоконференции, совещания. Также на регулярной основе проводятся заседания рабочей группы, по итогам которых в субъекты Российской Федерации направляются индивидуальные результаты оценки достижения целевых значений показателей целевой модели и индивидуальные рекомендации по дальнейшему повышению процента достижения показателей целевой модели.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 19 апреля 2019 года № 783-р внесены изменения в целевую модель, предусматривающие ее актуализацию на период 2019 – 2021 гг., а также внесение ряда существенных изменений и дополнений.

Актуализированная редакция Целевой модели дополнена новым разделом 2, включающим в себя 4 показателя по профилактике нарушений обязательных требований, которые проводятся по всем осуществляемым в субъекте Российской Федерации видам государственного контроля (надзора). Также скорректировано целевое значение показателя 6.1, которым является факт наличия оценки доли контрольных и административных мероприятий, проведенных по объектам контроля (надзора), по форме «да/нет».Показатели 2.4, 5.1 и 6.1 будут рассчитываться в соответствии с методиками, утверждаемыми на заседании рабочей группы по мониторингу внедрения в субъектах Российской Федерации целевой модели.

В соответствии с распоряжением № 783-р внедрение целевой модели осуществляется по всем видам государственного контроля (надзора).

Постановлением Правительства РФ от 17.06.2004 N 294 «О Федеральном агентстве по техническому регулированию и метрологии» установлено, что Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии (далее- Росстандарт):

• осуществляет контроль и надзор за соблюдением обязательных требований государственных стандартов и технических регламентов до принятия Правительством Российской Федерации решения о передаче этих функций другим федеральным органам исполнительной власти;
• осуществляет государственный метрологический надзор.

Росстандарт осуществляет свою деятельность непосредственно, через свои территориальные органы. Уральское межрегиональное территориальное управление Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии является территориальным органом Росстандарта в субъектах Российской Федерации, входящих в состав Уральского федерального округа.

Государственный контроль (надзор) за соблюдением требований технических регламентов осуществляется в отношении продукции или в отношении продукции и связанных с требованиями к продукции процессов проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации исключительно в части соблюдения требований соответствующих технических регламентов.

В отношении продукции государственный контроль (надзор) за соблюдением требований технических регламентов осуществляется исключительно на стадии обращения продукции.

До вступления в силу соответствующих технических регламентов требования к продукции или к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными документами федеральных органов исполнительной власти, подлежат обязательному исполнению только в части, соответствующей целям:

• защиты жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества;
• охраны окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений;
• предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей, в том числе потребителей;
• обеспечения энергетической эффективности и ресурсосбережения.

Федеральный государственный метрологический надзор осуществляется за:

1. соблюдением обязательных требований в сфере государственного регулирования обеспечения единства измерений к измерениям, единицам величин, а также к эталонам единиц величин, стандартным образцам, средствам измерений при их выпуске из производства, ввозе на территорию Российской Федерации, продаже и применении на территории Российской Федерации;
2. наличием и соблюдением аттестованных методик (методов) измерений;

Федеральный государственный метрологический надзор распространяется на деятельность юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих:

• измерения, относящиеся к сфере государственного регулирования обеспечения единства измерений;
• выпуск из производства предназначенных для применения в сфере государственного регулирования обеспечения единства измерений эталонов единиц величин, стандартных образцов и средств измерений, а также их ввоз на территорию Российской Федерации, продажу и применение на территории Российской Федерации;
• расфасовку товаров.

Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» устанавливаются:

• порядок организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля;
• порядок взаимодействия органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, при организации и проведении проверок;
• права и обязанности органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, их должностных лиц при проведении проверок;
• права и обязанности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, меры по защите их прав и законных интересов.

В соответствии со статьей 4 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ к полномочиям федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих федеральный государственный контроль (надзор), отнесена разработка административных регламентов осуществления федерального государственного контроля (надзора) или проведения проверок в соответствующих сферах деятельности

Основные документы, регламентирующие порядок осуществления государственного надзора:

• *Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»
• *Федеральный закон от 26.06.2008 № 102-ФЗ «Об обеспечении единства измерений»
• *Федеральный закон от 27.12.2002 № 184-ФЗ «О техническом регулировании»
• *Постановление Правительства РФ от 17.06.2004 N 294 «О Федеральном агентстве по техническому регулированию и метрологии»
• *Постановление Правительства РФ от 13.05.2013 № 407 «Об уполномоченных органах Российской Федерации по обеспечению государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов Таможенного союза»
• *Положение об осуществлении федерального государственного метрологического надзора, утв. Постановлением Правительства РФ от 06.04.2011 № 246
• *Административный регламент исполнения Федеральным агентством по техническому регулированию и метрологии государственной функции по осуществлению государственного контроля (надзора) за соблюдением обязательных требований государственных стандартов и технических регламентов, утв. приказом Министерства промышленности и торговли РФ от 03.10.2012 № 1409
• *Административный регламент исполнения Федеральным агентством по техническому регулированию и метрологии государственной функции по осуществлению федерального государственного метрологического надзора, утв. приказом Министерства промышленности и торговли РФ от 16.04.2012 № 418

На основании статьи 27 Федерального закона «О связи» Правительство Российской Федерации постановляет:

1. Утвердить прилагаемый Порядок осуществления государственного надзора за деятельностью в области связи.

2. Установить, что Федеральная служба по надзору в сфере связи и ее территориальные органы, должностные лица Службы и ее территориальных органов в части, касающейся рассмотрения дел об административных правонарушениях и составления протоколов об административных правонарушениях в области связи, пользуются полномочиями, установленными для органов и должностных лиц, осуществлявших государственный надзор за связью и информатизацией в Российской Федерации.

3. Министерству информационных технологий и связи Российской Федерации утвердить в соответствии с частью 4 статьи 28.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (Собрание законодательства Российской Федерации, 2002. N 1, ст. 1; 2004, N 34, ст. 3533) перечень должностных лиц Федеральной службы по надзору в сфере связи и ее территориальных органов, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях в области связи.

4. Установить, что до принятия соответствующего нормативного правового акта государственные инспекторы по надзору за связью и информатизацией имеют право при предъявлении служебного удостоверения, беспрепятственно входить в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, в административные и эксплуатационно-технические помещения сооружений (объектов) связи гражданского назначения для выполнения полномочий в установленной сфере деятельности.

5. Признать утратившим силу постановление Правительства Российской Федерации от 28 апреля 2000 г. N 380 «О реорганизации системы государственного надзора за связью и информатизацией в Российской Федерации» (Собрание законодательства Российской Федерации, 2000, N 19, ст. 2086).

Председатель Правительства
Российской Федерации
М. Фрадков

Порядок осуществления государственного надзора за деятельностью в области связи

1. Настоящий Порядок определяет правила осуществления государственного надзора за деятельностью в области связи.

2. Государственный надзор за деятельностью в области связи на территории Российской Федерации и находящихся под юрисдикцией Российской Федерации территориях осуществляет Федеральная служба по надзору в сфере связи непосредственно и через свои территориальные органы.

3. Государственный надзор за деятельностью в области связи включает в себя надзор и контроль за соблюдением юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и физическими лицами обязательных требований и норм, установленных нормативными правовыми актами в области связи (далее — требования в области связи), а также контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации о лицензировании в области связи.

4. Надзор и контроль за соблюдением требований в области связи включают в себя организацию и осуществление проверок:

а) соблюдения требований к построению сетей электросвязи и почтовой связи, требований к проектированию, строительству, реконструкции и эксплуатации сетей (сооружений) связи;

б) соблюдения операторами связи требований к пропуску трафика и его маршрутизации;

в) соблюдения порядка распределения ресурса нумерации единой сети электросвязи Российской Федерации;

г) соответствия использования операторами связи выделенного им ресурса нумерации установленному порядку использования ресурса нумерации единой сети электросвязи Российской Федерации;

д) выполнения требований при присоединении сетей электросвязи к сети связи общего пользования, в том числе условий присоединения;

е) использования в сети связи общего пользования, технологических сетях и сетях связи специального назначения (в случае их присоединения к сети связи общего пользования) средств связи, прошедших обязательное подтверждение соответствия установленным требованиям;

ж) выполнения операторами связи требований к управлению сетями связи;

з) выполнения операторами связи требований по защите сетей (сооружений) связи от несанкционированного доступа к ним и передаваемой по ним информации;

и) выполнения операторами связи требований по внедрению системы оперативно-разыскных мероприятий;

к) соблюдения пользователями радиочастотного спектра порядка его использования, норм и требований к параметрам излучения (приема) радиоэлектронных средств и высокочастотных устройств гражданского назначения;

л) соблюдения пользователями радиочастотного спектра условий, установленных при выделении полосы радиочастот либо присвоении (назначении) радиочастоты или радиочастотного канала;

м) выполнения операторами связи правил оказания услуг связи;

н) соблюдения операторами связи требований метрологического обеспечения оборудования, используемого для учета объема оказанных услуг (длительности соединения и объема трафика), а также требований к автоматизированным системам расчетов;

о) соблюдения нормативов частоты сбора письменной корреспонденции из почтовых ящиков, ее обмена, перевозки и доставки, а также контрольных сроков пересылки почтовых отправлений и почтовых переводов денежных средств;

п) соблюдения порядка учета передаваемых и принимаемых почтовых отправлений и денежных средств между организациями почтовой связи;

р) соблюдения порядка использования франкировальных машин и выявления франкировальных машин, не разрешенных для использования;

с) выявления не разрешенных для использования радиоэлектронных средств и высокочастотных устройств гражданского назначения.

5. Контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации о лицензировании в области связи включает в себя осуществление проверок:

а) соблюдения лицензионных условий, установленных в лицензиях на осуществление деятельности в области оказания услуг связи (далее — лицензионные условия);

б) выявления лиц, осуществляющих деятельность по возмездному оказанию услуг связи без соответствующих лицензий.

6. Государственный надзор за деятельностью в области связи от имени Федеральной службы по надзору в сфере связи уполномочены осуществлять следующие государственные инспекторы по надзору за связью и информатизацией:

а) руководитель Федеральной службы по надзору в сфере связи, который по должности является Главным государственным инспектором Российской Федерации по надзору за связью и информатизацией;

б) заместители руководителя Федеральной службы по надзору в сфере связи, которые по должности являются заместителями Главного государственного инспектора Российской Федерации по надзору за связью и информатизацией;

в) начальники управлений центрального аппарата Службы и их заместители, начальники отделов центрального аппарата Службы и их заместители, советники, консультанты и главные специалисты центрального аппарата Службы, руководители ее территориальных органов и их заместители, которые по должности являются старшими государственными инспекторами Российской Федерации по надзору за связью и информатизацией;

г) работники управлений центрального аппарата Службы помимо работников, указанных в подпункте «в» настоящего пункта, и работники территориальных органов Службы, в обязанности которых входит осуществление государственного надзора за деятельностью в области связи и которые по должности являются государственными инспекторами Российской Федерации по надзору за связью и информатизацией.

7. Главный государственный инспектор Российской Федерации по надзору за связью и информатизацией, его заместители, старшие государственные инспекторы Российской Федерации по надзору за связью и информатизацией, государственные инспекторы Российской Федерации по надзору за связью и информатизацией имеют право:

а) составлять протоколы об административных правонарушениях в области связи в случаях, если их должности включены в перечень должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, утверждаемый в соответствии с частью 4 статьи 28.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях;

б) осуществлять необходимые исследования, испытания, освидетельствования, экспертизы, измерения и иные проверочные действия, связанные с выполнением полномочий в установленной сфере деятельности;

в) приостанавливать в порядке и случаях, установленных законодательством Российской Федерации, работу сетей (сооружений, средств) связи;

г) запрашивать на безвозмездной основе у федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также у лиц, осуществляющих деятельность в области связи, необходимые сведения и материалы по вопросам реализации контрольно-надзорных полномочий Федеральной службы по надзору в сфере связи.

8. Главный государственный инспектор Российской Федерации по надзору за связью и информатизацией, его заместители, старшие государственные инспекторы Российской Федерации по надзору за связью и информатизацией помимо полномочий, указанных в пункте 7 настоящего Порядка, имеют право:

а) давать обязательные для выполнения предписания об устранении выявленных нарушений требований в области связи и (или) лицензионных условий;

б) рассматривать в порядке и случаях, установленных законодательством Российской Федерации, дела об административных правонарушениях и применять административные наказания или направлять в судебные и правоохранительные органы материалы о привлечении к ответственности лиц, виновных в нарушении требований в области связи и (или) лицензионных условий.

9. Главный государственный инспектор Российской Федерации по надзору за связью и информатизацией, его заместители, старшие государственные инспекторы Российской Федерации по надзору за связью и информатизацией, государственные инспекторы Российской Федерации по надзору за связью и информатизацией имеют служебные удостоверения единого образца, установленного Министерством информационных технологий и связи Российской Федерации.

10. В целях осуществления государственного надзора за деятельностью в области связи Федеральная служба по надзору в сфере связи и (или) ее территориальные органы в пределах установленных полномочий организуют и проводят плановые и внеплановые мероприятия по контролю.

11. Плановые мероприятия по контролю проводятся:

а) в отношении одного юридического лица или индивидуального предпринимателя, имеющего лицензию в области оказания услуг связи, или лица, осуществляющего деятельность в области связи на территории одного субъекта Российской Федерации, — не более чем один раз в 2 года;

б) в отношении юридического лица или индивидуального предпринимателя, имеющего лицензию в области оказания услуг связи на территории нескольких субъектов Российской Федерации, на которых оказываются услуги связи и (или) созданы сети (сооружения) связи, — в объеме и сроки, позволяющие за 2 года провести мероприятия по контролю во всех филиалах юридического лица.

При этом одно сооружение связи не может быть проверено более чем один раз в 2 года;

в) в отношении лица, не являющегося оператором связи, использующего радиоэлектронные средства и (или) высокочастотные устройства на территории нескольких субъектов Российской Федерации, — в объеме и сроки, позволяющие за 2 года провести мероприятия по контролю во всех филиалах юридического лица.

При этом одно радиоэлектронное средство и (или) высокочастотное устройство не может быть проверено более чем один раз в 2 года.

12. Допускается в ходе одного планового мероприятия по контролю одновременно проводить проверку выполнения лицензионных условий, предусмотренных в нескольких лицензиях, выданных одному лицу.

13. Проведение плановых мероприятий по контролю предусматривается на год, квартал и уточняется на месяц с учетом следующих особенностей:

а) первое плановое мероприятие по контролю оператора связи проводится:

не ранее чем по истечении одного года после начала эксплуатации сети (сооружения) связи;

по истечении 3 месяцев после указанной в лицензии даты начала оказания услуг связи, если к этому времени эксплуатация сети (сооружения) связи не началась;

б) последнее плановое мероприятие по контролю оператора связи проводится не позднее чем за 7 месяцев до окончания срока действия лицензии.

14. Продолжительность мероприятия по контролю не должна превышать один месяц.

В исключительных случаях (проведение большого объема исследований, измерений и экспертиз) на основании мотивированного решения руководителя Федеральной службы по надзору в сфере связи и (или) ее территориального органа либо заместителя руководителя Службы и (или) ее территориального органа срок может быть продлен, но не более чем на один месяц.

15. Внеплановые мероприятия по контролю проводятся в целях проверки устранения ранее выявленных нарушений требований в области связи и (или) лицензионных условий.

16. Внеплановые мероприятия по контролю организуются и проводятся также в случае:

а) получения информации от юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, органов государственной власти о возникновении аварийных ситуаций, об изменениях или о нарушениях технологических процессов, связанных с обеспечением целостности, устойчивости и безопасности функционирования единой сети электросвязи Российской Федерации и использованием радиочастотного спектра, а также о выходе из строя сетей (сооружений, средств) связи, которые могут непосредственно причинить вред жизни и здоровью людей, окружающей среде и имуществу граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей;

б) обращения граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей с жалобами на нарушения их прав и законных интересов действиями (бездействием) иных юридических лиц и (или) индивидуальных предпринимателей, связанными с невыполнением ими требований в области связи и (или) лицензионных условий, а также получения иной информации, подтверждаемой документами и иными доказательствами, свидетельствующими о наличии признаков таких нарушений;

в) обнаружения нарушений в результате проведенного контроля в соответствии с пунктом 24 настоящего Порядка;

г) получения информации (жалоб, обращений) о наличии радиопомех.

Обращения, не позволяющие установить лицо, обратившееся в Федеральную службу по надзору в сфере связи и (или) ее территориальный орган, не могут служить основанием для проведения внепланового мероприятия по контролю.

17. При проведении мероприятий по контролю осуществляются:

а) анализ документов, в которых подлежит отражению выполнение требований в области связи и (или) лицензионных условий;

б) необходимые измерения специальными техническими средствами, в том числе техническими средствами (программными средствами), интегрированными в контролируемые системы (средства) связи;

в) запись показаний специальных технических средств, в том числе сигналов контролируемых источников излучений, и оформление этих показаний в соответствии с законодательством Российской Федерации;

г) анализ схем построения сетей (сооружений) связи, направлений пропуска трафика и маршрутизации вызовов, в том числе по результатам контрольных вызовов и данных коммутационного оборудования операторов связи;

д) анализ условий на присоединение сетей электросвязи и при необходимости организация экспертизы этих условий.

18. Мероприятия по контролю проводятся на основании приказов Федеральной службы по надзору в сфере связи и (или) ее территориальных органов.

В приказе о проведении мероприятия по контролю указываются:

номер и дата приказа;

наименование органа государственного контроля (надзора);

фамилия, имя, отчество и должность лиц, уполномоченных на проведение мероприятия по контролю;

наименование юридического лица, филиала юридического лица или фамилия, имя и отчество индивидуального предпринимателя, в отношении которых проводится мероприятие по контролю;

цели, задачи и предмет проведения мероприятия по контролю;

правовые основания проведения мероприятия по контролю, в том числе нормативные правовые акты, выполнение требований которых подлежит проверке;

дата начала и окончания мероприятия по контролю.

19. При проведении планового мероприятия по контролю юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, а также пользователь радиочастотного спектра, владелец радиоэлектронного средства или высокочастотного устройства и владелец франкировальной машины должны быть уведомлены об этом не позднее чем за 5 дней до начала проведения указанного мероприятия.

20. Копия приказа о проведении мероприятия по контролю, заверенная печатью Федеральной службы по надзору в сфере связи и (или) ее территориального органа, издавших приказ, предъявляется должностным лицом, осуществляющим мероприятие по контролю, руководителю или иному должностному лицу юридического лица либо индивидуальному предпринимателю одновременно со служебным удостоверением.

21. Мероприятие по контролю может проводиться только теми должностными лицами, которые указаны в приказе о его проведении.

22. Мероприятия по контролю проводятся при участии уполномоченных представителей проверяемых лиц.

23. Для выполнения испытаний (измерений) оператор связи или владелец технологических сетей связи, сетей связи специального назначения (в случае их присоединения к сети связи общего пользования) обязан предоставить по требованию должностных лиц, участвующих в мероприятии по контролю, необходимую информацию, доступ к точкам испытаний, необходимое оборудование и испытательную аппаратуру (средства измерений), а также обеспечить выполнение требуемых испытаний (измерений) на сетях (сооружениях) связи.

24. В целях осуществления постоянного мониторинга выполнения требований в области связи и (или) лицензионных условий территориальные органы Федеральной службы по надзору в сфере связи организуют и проводят мероприятия по контролю без взаимодействия с проверяемыми лицами (далее — дистанционный контроль).

25. По решению руководителя Федеральной службы по надзору в сфере связи и (или) руководителя ее территориального органа может создаваться комиссия для проведения необходимых исследований, испытаний, экспертиз, анализов и оценок, включая научные исследования, по вопросам проведения мероприятия по контролю с привлечением необходимых специалистов.

26. Необходимые измерения осуществляются с использованием специальных технических средств, являющихся измерительными средствами, утвержденными в установленном порядке в качестве средств измерения, имеющими соответствующие сертификаты и прошедшими метрологическую поверку.

27. По результатам проведения мероприятия по контролю, в том числе по дистанционному контролю, должностными лицами, осуществляющими проверку, составляется акт проверки в 2 экземплярах.

При контроле соблюдения лицензионных условий по нескольким лицензиям, выданным одному лицу, акт проверки оформляется по каждой лицензии отдельно.

Форма акта проверки устанавливается Министерством информационных технологий и связи Российской Федерации.

К акту проверки прилагаются протоколы, справки и другие документы, подтверждающие выявление (устранение) нарушения.

28. Акт проверки утверждается руководителем Федеральной службы по надзору в сфере связи и (или) ее территориального органа либо заместителем руководителя Службы и (или) ее территориального органа, издавших приказ о проведении мероприятия по контролю. Один экземпляр акта с копиями приложений вручается руководителю юридического лица или его заместителю, индивидуальному предпринимателю или их представителям под расписку либо направляется почтовым отправлением с уведомлением о вручении, которое приобщается к экземпляру акта, остающемуся в деле Службы и (или) ее территориального органа.

29. В случае выявления в результате проведения мероприятия по контролю, в том числе дистанционному контролю, нарушения требований в области связи и (или) лицензионных условий Федеральная служба по надзору в сфере связи и (или) ее территориальный орган выдают предписание об устранении выявленных нарушений.

В случае выявления в результате проведения мероприятия по контролю, в том числе дистанционному контролю, административного правонарушения должностные лица, наделенные полномочиями составлять протокол об административном правонарушении в области связи, составляют такой протокол в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

30. Для организации и координации проведения мероприятий по контролю оператора связи — владельца лицензии на осуществление деятельности в области оказания услуг связи на территории нескольких субъектов Российской Федерации по решению руководителя Федеральной службы по надзору в сфере связи либо его заместителя назначается один из ее территориальных органов, на который дополнительно к контрольно-надзорным полномочиям возлагаются следующие полномочия:

а) организация взаимодействия с оператором связи при подготовке и проведении мероприятий по контролю;

б) планирование мероприятий по контролю и координация действий территориальных органов Службы, участвующих в проведении этих мероприятий;

в) оформление обобщенного акта по результатам мероприятий по контролю, проводимых участвовавшими в них территориальными органами Службы.

31. Действия (бездействие) должностных лиц Федеральной службы по надзору в сфере связи и (или) ее территориальных органов, осуществляющих проверки, результаты проверок, а также принятые меры административного воздействия могут быть обжалованы в судебном порядке.

32. Методическое обеспечение организации и проведения государственного надзора за деятельностью в области связи осуществляется Министерством информационных технологий и связи Российской Федерации путем издания правил (инструкций, методик) по организации и проведению мероприятий по контролю, предусмотренных в настоящем Порядке, если иное не установлено нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Надзорно-контрольные органы в государственном механизме России

Л.В. Плевако, В.П. Тимохов

Мурманский факультет Санкт-Петербургского университета МВД РФ

Аннотация. В настоящей статье рассматриваются проблемы становления, развития и функционирования надзорно-контрольных органов в государственном механизме России. Анализируются аналогичные институты некоторых зарубежных государств. Исследуются также основные функции отечественной прокуратуры на современном этапе. Обосновывается необходимость сохранения в России сильной многофункциональной прокуратуры.

1. Введение

Государственный механизм России на протяжении всего существования обладал специфическими особенностями, самобытным опытом организации. При этом место и роль надзорно-контрольных органов, прежде всего прокуратуры в государственном механизме на различных этапах исторического развития определялось по-разному, в зависимости от основных функций. Когда прокуратура осуществляла надзор за законностью в деятельности государственного аппарата, она являлась самостоятельным государственным органом. Когда она лишь поддерживала государственное обвинение, она лишалась характера самостоятельного государственного органа. В настоящее время происходят радикальные изменения в государственном механизме России, как неизбежное следствие преобразований с целью построения демократического правового государства. В связи с этим, уяснение надзорно-контрольной роли прокурорской системы в механизме государственной власти, представляется в достаточной степени актуальным.

В представленной статье авторы ставят своей целью проследить историю становления органов прокуратуры в России, представить различные точки зрения на социальную ценность и функциональные полномочия этого института, проанализировать аналогичные органы некоторых зарубежных государств, раскрыть основные функции прокуратуры на современном этапе развития, определить место и роль прокуратуры в государственном механизме современной России.

2. Надзорно-контрольные органы в государственном механизме России

Среди надзорно-контрольных органов важное место занимают органы прокуратуры. Историю российской прокуратуры можно условно разделить на четыре этапа:

1) С момента образования прокуратуры до судебной реформы 1864 г. (1722-1864 гг.).

2) С момента осуществления судебной реформы до образования РСФСР (1864-1917 гг.).

3) С момента образования прокуратуры РСФСР до принятия российского закона о прокуратуре 1992 г.

4) С момента принятия указанного закона по настоящее время.

Первые два этапа достаточно подробно исследовались в трудах дореволюционных государствоведов и историков, таких как Н.В. Муравьев, А.Д. Градовский, В.И. Веретенников и других. Поэтому в советский период к истории возникновения и развития российской прокуратуры наука не обращалась. Эти вопросы вновь стали актуальны лишь в современный период, и нашли свое отражение в трудах последнего времени (Казанцев, Ефремова, Звягинцев). Третий этап изучен ведущими советскими правоведами (С.Г. Березовская, В.Г. Лебединский, В.К. Звирбуль, Г.А. Мурашин). Четвертый, современный этап, характеризуется противоречивостью взглядов на роль и место прокуратуры в государственном механизме (Бойков, 1997; Григонис, 1999).

В отличие от других государственных органов, прокуратура в механизме государства возникла сравнительно недавно — в XIV в. Родоначальником ее считается Франция, а непосредственным основателем французской прокуратуры — Филипп IV, который в ордонансе от 25 марта 1302 г. закрепил представительство интересов короля прокуратурой. Сам термин «прокурор» (от лат. procurare —

надзирать, заботиться) начал применяться во Франции лишь в начале XVIII в., а до этого соответствующие должностные лица назывались «людьми короля» — gens du roi. Французская прокуратура возникла как сугубо обвинительный, карательный орган, приспособленный для выполнения воли короля. В это же время учреждается прокуратура в Германии, ей поручается расследование преступлений. В XVI-XVII вв. прокуратура действует уже во многих странах — Италии, Нидерландах и др. (Черниловский, 1995).

Прокуратура в России появляется в связи с изменениями в государственном аппарате первой четверти XVIII в. Централизация государственного аппарата при абсолютизме требовала создания специальных контрольных органов. Первоначально Петром I в 1711 г. утверждается должность тайного фискала для осуществления надзора Сената за правительственным аппаратом и должностными лицами. В именном Указе Сенату о фискалах говорилось: «Выбрать обер-фискала, человека умного и доброго… должен он над всеми делами тайно надсматривать и проведывать про неправый суд» (Законодательство Петра I, 1997). В случае выявления правонарушений, фискал должен был невзирая на лица призвать виновного в Сенат и там его уличать. Стимулом для фискала служила половина штрафа, наложенного на виновного. Запрещались преследования фискалов или наказание за недоказанный донос. Институт фискалов вызывал неприятие, и даже ненависть в среде чиновников. Основной причиной этого послужил негласный надзор в фискальной практике.

Одновременно с развитием института фискалов, были попытки создания иных контрольных органов. Ими являлись генерал-ревизор, затем сенатский обер-секретарь, офицеры гвардии, которые помесячно прикомандировывались к Сенату (Ефремова, 1993). Все эти контролирующие органы не могли должным образом осуществлять свои функции, требовалось создание специальных органов контроля.

Таким специализированным органом стала прокуратура, учрежденная 12 января 1722 г. Петром I. В именном Высочайшем Указе Правительствующему Сенату говорилось: «Надлежит быть при Сенате генерал-прокурору и обер-прокурору, а также во всякой коллегии по прокурору, которые должны будут рапортовать генерал-прокурору» (Законодательство Петра I, 1997). 27 апреля 1722 г. была утверждена инструкция, которая определяла компетенцию генерал-прокурора по надзору за Сенатом и руководству подчиненными органами прокуратуры. Этим указом по сути создавалась единая централизованная система государственных органов во главе с генерал-прокурором, подотчетным только царю. Далее шел обер-прокурор (помощник генерал-прокурора) в Сенате, обер-прокурор Синода, затем прокуроры коллегий и прокуроры надворных судов в губерниях.

Необходимо подчеркнуть, что российская прокуратура имела некоторое сходство с аналогичными европейскими институтами (Франция, Германия, Швеция) по широкому кругу полномочий, иерархичности построения, наличию основной функции — надзора за точным исполнением закона тем органом, при котором находился прокурор. Но в отличие от французских прокуроров, которые находились при судебных органах, русские находились главным образом при административных (Казанцев, 1993). И еще одно отличие: собственно судебная, обвинительная деятельность российской прокуратуры представляла слабое и незначительное направление.

В обязанности генерал-прокурора входил прежде всего надзор за Сенатом, надзор за реализацией указов царя, далее надзор за надлежащим исполнением принятых решений с правом опротестовать противоречащие законам решения Сената и даже приостанавливать их действие с немедленным докладом об этом царю, руководство деятельностью фискалов. Генерал-прокурор имел право законодательной инициативы (Шишков, 1999).

На первом этапе, т.е. с 1722 по 1864 гг. надзор был распространен на все отрасли управления. Таким образом, прокуратура в этот период была единым, централизованным и самостоятельным органом государственной власти, который обладал значительными полномочиями по предупреждению нарушений закона.

В начале XIX в. происходят существенные изменения в структуре прокуратуры. По Манифесту Александра I от 8 сентября 1802 г. создаются 8 министерств, в том числе Министерство юстиции. Центральный аппарат министерства юстиции возникает из канцелярии генерал-прокурора. Основной задачей этого министерства является управление системой суда и прокуратуры (Ерошкин, 1983). Каких-либо принципиальных изменений в прокурорском надзоре в это время не происходит. В целом первую половину XIX в. историки прокуратуры называют «периодом застоя». Множественность функций прокуратуры и сложившиеся к тому времени различия между отраслями управления не позволяли даже самому добросовестному прокурору выполнять служебные обязанности в полном объеме. Назревала необходимость в изменении структуры, а главное, в задачах и функциях прокуратуры.

На втором этапе развития прокуратуры (1864-1917 гг.) в результате судебной реформы 1864 г. она была преобразована в систему, где прокуроры состояли при судах и подчинялись генерал-прокурору, который являлся одновременно министром юстиции. Таким образом, прокуратура вошла в систему органов исполнительной власти, но при этом обладала специфическими функциями.

Сфера прокурорского надзора была перенесена в судебно-следственную область. Появилась новая функция прокуратуры — поддержание обвинения в суде по уголовным делам. Прокурор наделялся правами участника процесса и мог опротестовать незаконное решение суда первой инстанции. В гражданском процессе прокуроры давали «предварительное заключение по делам, сопряженным с интересом казны» и в других, определенных законом случаях (Судебныеуставы…, 1994).

Принято считать, что прокуроры исполняли эту функцию недостаточно профессионально. Однако известный русский юрист А.Ф. Кони отмечал, что и в гражданских заседаниях прокуратура была представлена достаточно сильно и достойно. Здесь проявлялась «цивилистическая» складка мышления прокуроров (Кони, 1967а). Прокуратура осуществляла надзор за органами предварительного расследования преступлений, местами заключения, за судом. Вместе с тем общий надзор, т.е. надзор за соблюдением законов органами управления был исключен из полномочий прокуратуры. По мнению А.Ф. Кони, исключение общего надзора из функций прокуратуры — «большая ошибка составителей Судебных уставов. Совершенное изменение в характере деятельности прокуратуры, придавая ему обвинительную обособленность, может быть, и выходило красивым с теоретической точки зрения, но противоречило условиям нашей административной жизни и шло вразрез с внутренними потребностями нашего губернского строя. В торопливом осуществлении страстного желания поскорее расчистить для новых насаждений место, поросшее бурьяном, полусгнившими деревьями, был срублен дуб, стоявший на страже леса» (Кони, 19676).

Годы реакции внесли свои изменения в деятельность прокуратуры. Прокуроры стали принимать весьма активное участие в производстве дознаний по политическим делам, контролировать адвокатскую деятельность, имели право возбуждать дисциплинарные производства о частных поверенных за неправильные действия. Все эти изменения были вызваны политической обстановкой в стране, изменениями в государственном строе. 24.11.1917 г. Декретом о суде № 1 прокуратура была упразднена.

Ее восстановление происходит на третьем этапе (1922-1992 гг.). Интересен тот факт, что хотя довольно длительный срок, более четырёх лет, специальный надзорный орган отсутствовал в государстве, сама надзорная функция за деятельностью государственных органов сохранялась, что говорит о ее несомненной необходимости, но она растекалась по различным органам и не являлась для них основной (ВЦИК, СНК, отдельные наркоматы: НК ГК, НКЮ, РКП) (Конституции…, 1940). Более того, в литературе описывается такой факт, что после упразднения царской прокуратуры в 1917 г. в ряде местностей прокуратура сохранялась. Так, в Полтаве в ноябре 1917 г. Полтавским Советом был избран новый революционный прокурор, который осуществлял надзорную деятельность на территории Полтавской губернии (Мурашин, 1972). 28 мая 1922 г. в составе народного комиссариата юстиции учреждается прокуратура РСФСР. Первоначально она входит в состав органа исполнительной власти.

С образованием СССР в 1923 г. Прокуратура СССР получила наименование Прокуратуры Верховного суда СССР. Конституция 1924 г. содержала специальную главу VII о Верховном Суде СССР, где излагались полномочия прокуратуры (Хрестоматия по истории…, 1997). Последующие нормативные акты (Положение о судоустройстве 19.11.1926 г., Положение о Верховном Суде и Прокуратуре Верховного Суда СССР 24.07.1929 г.) уточняли и расширяли функции прокуратуры. Она осуществляла широкие полномочия в области общего надзора и занимала по существу самостоятельное положение в системе государственных органов (Березовская, 1954). 20 июня 1933 г. была образована Прокуратура СССР как единый централизованный орган государственной власти.

В дальнейшем Конституция СССР 1936 г. впервые закрепила основы прокурорского надзора на высшем уровне законодательства. Положение о Прокурорском надзоре в СССР от 24 мая 1955 г., а затем закон СССР «О прокуратуре СССР» от 30 ноября 1979 г. определили четкую структуру прокуратуры и основные направления деятельности (Ведомости…, 1979). Так, в соответствии с законом 1979 г. прокуратура осуществляла надзор за исполнением законов органами государственного управления, предприятиями, учреждениями, организациями, должностными лицами (общий надзор); за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия; за исполнением законов при рассмотрении дел судами; за исполнением законов в местах содержания задержанных, в местах предварительного заключения, при исполнении наказания и иных мер принудительного характера, назначаемых судом. Таким образом, прокурорский надзор распространялся на деятельность исполнительно-распорядительных и судебных органов. В таком качестве прокуратура и просуществовала вплоть до распада СССР.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Четвертый этап в развитии прокуратуры, начатый с принятием нового российского закона о прокуратуре в 1992 г., характеризуется, как уже отмечалось, большой противоречивостью и сложностью

(Ведомости…, 1992). Его можно также охарактеризовать как переходный период. Место и роль прокуратуры в системе органов государства за последнее десятилетие главным образом определялись концепцией судебно-правовой реформы, Конституцией 1993 г., концепцией развития Прокуратуры Российской Федерации на переходный период 1994 г., Федеральными законами о внесении изменений и дополнений в Закон «О прокуратуре Российской Федерации» 18.10.1995 г. и 23.12.1998 г. Однако вопрос о назначении этого института остается дискуссионным, одним из самых обсуждаемых научными и практическими работниками. Высказываются несколько точек зрения по этому поводу.

1) Прокуратура — механизм законодательной власти, так как она защищает верховенство закона (Николаева, 1994, Шалумов, 1993).

2) Прокуратура — составная часть исполнительной власти, так как ее функции гораздо ближе к функциям исполнительной власти (Кореневский, 1994; Григонис, 1999).

3) Прокуратура относится к судебной власти, так как в конечном итоге по существу дело решается судом, а прокурор лишь обращается в суд в необходимых случаях (Демидов, 1994).

С изложенными позициями не согласна большая группа авторов (Бойков, 1997; Ведерников, 1994; Рохлин, 2000), которые справедливо, на наш взгляд, полагают, что прокуратура в переходный период представляет собой необходимый механизм в системе разделения властей. Не входя ни в одну из ветвей власти (законодательную, исполнительную, судебную), вместе с тем, не превращаясь в самостоятельную власть, прокуратура является сдерживающим фактором государственного произвола; устанавливает и принимает меры к устранению любых нарушений законов, от кого бы они ни исходили. Растворять прокуратуру в системе исполнительной власти (Минюст) или в системе судебной власти -значит делать ее зависимой от них. А зависимая прокуратура практически никому не нужна.

Основная особенность российской прокуратуры состоит в том, что она является прокуратурой смешанного типа (надзорно-обвинительного) — выполняет функции как надзора за исполнением законов, так и уголовного преследования. Здесь нет особого противоречия, если не смешивать разные полномочия прокурора. Выявляя нарушения законов, прокурор обязан принять меры к их устранению, в том числе и путем уголовного преследования. Оппоненты сильной централизованной прокуратуры предлагают изъять у нее функцию надзора за исполнением законов, а оставить функцию уголовного преследования. При этом ссылки делаются на отечественную историю (период с 1864 по 1917 гг.) и опыт зарубежных стран, где, по их мнению, функции прокурора ограничиваются лишь его участием в суде в качестве обвинителя.

Что касается реформы 1864 г., то ее ошибки не должны повторяться сегодня, когда состояние законности в стране можно охарактеризовать как кризисное. Игнорирование исторических традиций, спешка и слепое копирование зарубежных аналогов не приводит к положительным результатам. Так, Конституция Украины 1996 г. не предусмотрела среди функций прокуратуры осуществления надзора за исполнением законов. Многие украинские ученые и юристы-практики считают, что утрата прокуратурой этой функции ослабила ее роль в обеспечении законности, сократила возможности как правоохранительного органа, в том числе и в охране прав и свобод человека и гражданина (Бессарабов, 2000).

Реальная практика, законодательство высокоразвитых стран показывают, что полномочия прокуратуры в этих странах постоянно расширяются, там делается все для того, чтобы максимально полно и всесторонне использовать возможности прокуратуры для поддержания режима законности и правопорядка. Например, государственный атторней (прокурор) в США выполняет, кроме функции обвинения, ряд других функций. В ведении Генерального атторнея США находится контрразведка, политическая полиция, он управляет тюрьмами и занимается делами иммигрантов; выступает он и как следователь. В Японии функции прокуратуры также довольно широки: расследование уголовных дел (наиболее важных и сложных) с последующей передачей их в суд; разрешение ряда уголовных дел без передачи их в суд; возбуждение уголовного преследования и передача материалов в суд; поддержание обвинения в суде; надзор за расследованием уголовных дел полицией; надзор за исполнением наказаний, назначенных судом.

Обширны полномочия прокуратуры во Франции. Прокуратура здесь имеет право на возбуждение уголовного преследования, осуществляет контроль за предварительным следствием, поддерживает обвинение в суде. Под надзором прокуратуры находятся должностные лица и агенты судебной полиции. Каждый орган власти, каждое должностное лицо, которым становится известно о совершении преступления или проступка, обязаны сообщить о них прокурору. Прокурор во Франции не подлежит отводу в суде в отличие от судей и присяжных (Скворцов, 1994). Важным принципом, на котором базируется деятельность зарубежной прокуратуры, является независимость ее от полиции, судебной системы, правительства (исполнительной власти).

Еще один довод можно привести в защиту сохранения российской прокуратурой функции надзора за соблюдением законов. Различные контролирующие органы, существующие в рамках

исполнительной власти (санитарный контроль, пожарный надзор и др., всего 66 служб), безусловно необходимы, но они сегодня не составляют системы. Каждый из них занимается контролем в определенной сфере. Связи между ними достаточно слабые. Несмотря на многочисленность контролирующих органов, они обладают ограниченными возможностями воздействия на практику, о чем свидетельствует постоянно растущее количество нарушений законов. Контролирующие органы зависимы от исполнительной власти, нередко сами допускают нарушения законности. Прокуратура осуществляет надзор за законностью в деятельности контролирующих органов, которые не подчинены ей в административном отношении. Обладает властными полномочиями по привлечению к ответственности виновных в нарушении закона.

Прокуратура РФ (согласно ст. 1 закона о Прокуратуре 1998 г.) — единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории РФ. Надзорная деятельность прокуратуры является основной и включает надзор за исполнением законов:

1) федеральными министерствами, государственными комитетами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и военного управления, органами контроля, их должностными лицами;

2) органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;

3) администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу;

4) надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Кроме надзорной деятельности, прокуратура расследует преступления, координирует деятельность правоохранительных органов по борьбе с преступностью, участвует в рассмотрении дел судами и опротестовывает противоречащие закону решения, приговоры, определения и постановления судов.

Функции российской прокуратуры на современном этапе объемны. Но они совершенствуются применительно к потребностям общества. Необходимо подчеркнуть, что прокуратура уже серьезно изменилась:

— изменены приоритеты прокурорского надзора. Главные усилия прокуроров подчинены задаче защиты прав и свобод человека и гражданина. Впервые за всю историю прокуратуры этому посвящена специальная глава закона о прокуратуре. В 2000 г. по вопросам защиты прав человека в прокуратуру обратилось около двух миллионов россиян. При этом каждая четвертая жалоба была удовлетворена (Борисов, 2001);

— несколько сужены общенадзорные полномочия прокуроров. Законодательно установлено, что органы прокуратуры не вмешиваются в оперативно-хозяйственную деятельность организаций;

— упразднено право прокурора приостанавливать действие опротестованного им правового акта;

— вышестоящие прокуроры лишены права отзыва протестов, внесенных нижестоящими прокурорами;

— решения прокурора, нарушающие права граждан, могут быть обжалованы в суд, чего раньше не было;

— деятельность прокурора при осуществлении правосудия выведена за рамки надзора. Из лица, надзирающего за законностью при рассмотрении дел судами, как это было на предыдущем этапе, он превратился в равноправного участника процесса (Макаров, 2001).

Функции прокуратуры неизбежно будут меняться с течением времени по мере развития правообеспечительных институтов (судебной системы, Уполномоченного по правам человека, контрольных органов), которым будут передаваться отдельные полномочия прокуратуры. При существующем кризисе законности, сложной криминальной ситуации, развале в экономике -прокурорский надзор просто необходим. Более того, прокурорская система в переходный период должна оставаться единым централизованным и многопрофильным надзорным механизмом, не входящим ни в одну из ветвей власти.

3. Заключение

В заключение еще раз отметим принципиальную важность уяснения места и роли надзорно-контрольных органов в механизме государства.

Прокуратура в России возникла из объективных потребностей государства как институт надзора и контроля за деятельностью чиновников всех уровней, как оплот законности и правопорядка. Это был самобытный, влиятельный орган государства с уникальными функциями надзора за исполнением законов. В таком качестве она просуществовала почти полтора века и забывать об этом сегодня не стоит. Следует признать ошибочным исключение общего надзора из функций прокуратуры реформой 1864 г. и не повторять этой ошибки вновь. Целесообразно сегодня обращаться к опыту функционирования аналогичных зарубежных институтов, но брать из него нужно только то, что может быть приемлемым на родине. Следует развивать правозащитные механизмы с тем, чтобы надежней защищать права и свободы человека и гражданина. С развитием этих институтов часть функций прокуратуры будут переданы им.

На современном этапе, когда ослаблены контрольные механизмы государства и не развиты институты гражданского общества, прокурорская система является фактически единственным универсальным, независимым надзорно-контрольным инструментом в государстве и, как сказал Владимир Путин на Всероссийском совещании прокуроров — «компенсатором слабости системы соблюдения законности и правопорядка в стране».

Литература

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Березовская С.Г. Прокурорский надзор в советском государственном управлении. М., Госюриздат, с.34, 1954.

Бойков А.Д. Третья власть в России. М., НИИ проблем укрепления законности и правопорядка, с.200-227, 1997.

Ведерников Н.Т. Становление правового государства. (Круглый стол) Государство и право, № 5, с.9, 1994. Закон «О прокуратуре СССР». Ведомости Верховного Совета СССР, № 49, ст. 843, 1979. Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации». Ведомости Съезда Народных депутатов

Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации, № 8, ст. 366, 1992. Григонис Э.П. Государственный механизм России: история и современность, СПб, СПбУ МВД России, с.79-92, 1999.

Ефремова H.H. Судоустройство России в XVIII — первой половине XIX вв. (историко-правовое

исследование). М., Наука, с.50, 1993. Законодательство Петра I, М., Юридическая литература, с.126, 131, 1997.

Кони А.Ф. Приёмы и задачи прокуратуры. Собрание сочинений в 8 т. М., Юридическая литература, т.4, с.121-200, 19676.

Мурашин Г.А. Органы прокуратуры в механизме советского государства. Киев, Наукова Думка, с.53-54, 1972.

Шашков В.Я. Краткая история государственности и государственной службы России IX-XX века.

Мурманск, Мурманский государственный педагогический институт, с.106, 1999. Хрестоматия по истории отечественного государства и права 1917-1991. М., Зерцало, с.195, 1997.